高于市场短期利率的高利率进行救助，并认为这是货币政策成功的先决条件。但是在1920年之后，这一政策发生了改变，也许当时的改变初衷是源于政治压力，但是之后的实践表明这一改变是有益的。20世纪80年代美国储贷危机发生，美联储向申请机构收取了对短期贷款的优惠贴现利率和对长期贷款的高于市场水平的惩罚性利率。对于美联储而言，其用意是旨在救助那些暂时存在流动性困难而自身具有清偿能力的问题金融机构。当2001年911事件发生时，美联储当时的LOLR 信贷利率几乎为零，对于金融市场的稳定起到了重要作用。专家认为如果当时美联储对问题银行收取了高额的惩罚性利率，必然会给金融市场带来巨大的影响和波动，还会将危机传染到实体经济活动中，使危机扩大。在2008年的次贷危机中，美联储再次在危机处理中选择通过降低再贴现率的方式救助危机。 2．隐含性价格
学者们在批评惩罚性利率的弊端的同时，也提出了其政策替代品——“隐含性价格”，即对申请贷款的机构进行严格的限制和监管，如限制受救助机构的商业贷款规模、投资方向，要求其提交详细的改革措施和还款计划等。隐含性价格意味着问题金融机构从中央银行接受非惩罚性利率的资金支持时，会受到其更为严格的审查和监管，并被禁止从事某些金融活动，例如新的贷款投放的增加和股息红利的分发等等。这种隐含性的限制增加无疑增加了受救助金融机构的借款成本，对防范风险有积极意义。因此，在申请机构偿付能力不易判断的情况下，可以将其显性价格与隐性价格相结合，显性价格在边际上高于市场的平均利率水平，而隐性价格则是受救助金融机构应执行的监管当局监控下的流动性恢复计划。
实践中各国对于提供紧急流动性支持的显性利率政策有不同的规定。如日本规定紧急贷款按照官方的贴现利率收取利息；香港政府则规定了基准利率加结合市场状况的边际利差来确定利率的原则；而美国则规定在贷款初期收取基本贴现利率，而后改为弹性利率，后者比前者加上1.5%的和要低。而在申请贷款机构未偿还救助贷款之前，央行或监管当局有权对其采取补救行动，例如改变其管理模式或风险策略，尤其在救助贷款的展期阶段。如果监管当局对申请机构的偿付能力产生严重质疑，或者其根本无法提供可接受的抵押品的时候，中央银行或监管当局对其附加的限制条件就将会更为严厉，例如限制其从事新业务和股利支付的行为等。从立法例来看，以色列的中央银行法律中就规定：如果不能足额偿还紧急贷款，借款的金融机构不得从事任何授信和其他投资业务除非得到中央银行的批准；韩国的法律中也规定未偿还紧急贷款的银行不得增加贷款和投资总量除非得到货币政策委员会的事先同意。菲律宾法律也要求受救助银行的主要股东应当做出配合货币当局在必要时指定的监督者工作的承诺，并且确定赔偿并无害持有其股票。但是我们也看到这种隐含性的价格政策发挥作用的时间一般是在问题金融机构获得紧急救助之后，其预防道德风险的作用有限，对于最后贷款人政策实施效果的保障也是有困难的。
综上，笔者认为对最后贷款的实施利率不宜事先加以规定，而可以由央行根据具体情况在发放贷款时予以确定，既可以采用市场利率，也可以选择高于市场利率的惩罚性利率或者出于遏止系统性风险的需要选择低于市场利率甚或是零利率。但无论借款机构以何种利率取得央行的救助贷款，其都必须支付隐含性的价格，也就是在未偿还全部贷款之前要接受央行和监管机构更严格的业务限制和监管措施，以尽快解决危机。 （二）偿还期限规则
按照最后贷款人的制度原理，中央银行提供的最后贷款人紧急救助应该是暂时性的，是为了满足陷入暂时性流动性危机的金融机构的短期融资需要而提供的信贷和信用支持。中央银行的此项职能就如同医院的急诊一样，只能处理一些经过短期治疗和紧急处理能够治愈的病人，就是因暂时性流动性危机而寻求帮助的金融机构；而那些需要住院接受长期治疗的病人，如因经营不善失去偿付能力的机构则不在央行的服务范围内，这样的机构可以考虑以破产或重组的方式推出市场。可见，央行最后贷款人制度提供的流动性支持仅仅是促进银行保持生存能力，而不是为所有银行承担最后的经营风险，因此，央行最后贷款人的流动性支持的期限应当是短期的，从世界范围来看，各国规定的偿还期限多为30天，如果超过了这一期限，一般也可以有一段时间的展期。对于央行紧急救助贷款的偿还期限和展期的规定，各国立法各有不同：例如阿根廷中央银行法就要求紧急救助流动性的预付款期限不超过30天，若要延长还款到期日必须取得央行董事会成员的绝大多数同意；智利的中央银行法也有同样的规定，并要求在展期时告知银行和金融机构的监督者；而香港地区的金融监管当局也同样规定了紧急贷款的期限为30天，并可以按照规定在符合条件时予以展期。 （三）抵押担保规则
根据沃尔特?巴杰特的观点，由于资不抵债与流动性缺乏区分困难，为防范信用风险，最后贷款人只有在被救助银行提供了优质合格的担保物的前提下才能提供流动性支持贷款。后来梅尔泽在在巴杰特理论的基础上进一步扩大了担保物范围的界定，认为其应该是在正常的市场环境中可以销售的，包括在正常情况下向央行申请贴现的合格票据。中央银行之所以要求问题银行在申请最后贷款融资支持提供抵押担保的原因主要有以下几个方面：其一，最大程度上保证中央银行的资金安全，提高中央银行终止挤兑的操作能力。当央行在被救助机构因倒闭而无法偿还贷款时，可以通过变卖其提供的担保物来部分或全部弥补自己的贷款损失。其二，中央银行可以将能否提供抵押担保物作为
对申请机构偿付能力判断的重要依据。央行将担保物的质量作为测试问题银行是否具有清偿力的标准，通过此标准，可以使最后贷款人在判断问题银行清偿能力的问题上节约时间成本。其三，抵押担保规则可以促进金融机构更多持有可被市场认可的资产，减少其资产组合中不良资产的占比，从而优化资产结构，减少经营风险。然而，事实上，笔者认为，将担保物提供作为测试问题机构清偿能力的标准是有些牵强的，根据“系统性危机标准”的要求，很多情况下在危机过程中进行清偿能力的判断是没有实际意义的，而且担保物的合格与否与问题机构清偿力的高低也无法相提并论，不能对问题机构过分苛求担保物的要求。因为最后贷款人制度的根本目的还是预防与遏止系统性金融危机，防范道德风险与减少自身损失都是位次居后的价值，抵押担保规则是最后贷款人制度的一种选择性条件，一般情况下中央银行可以根据个案的具体情形决定申请机构是否需要提供抵押担保及合格担保物的范围。在中央银行通过其监管数据或者别的可信途径得到申请机构具有偿付能力的证明时，其也可以要求申请机构不必提供抵押担保。因为一个有足够规模、流动性需求急切且具有偿付能力的银行若因只是暂时不能提供可被接受的抵押担保而破产，对于金融系统的损害是巨大的。反之，一个问题银行因有可以被接受的抵押担保而获得了贷款，但因其没有偿付能力，为了偿还贷款其往往会选择“为起死回生而下注”(gamble for resurrection)去实行高风险的经营策略，如此一来，尽管中央银行的资金没有受到损失，但是银行的其他债权人的利益和金融市场的发展秩序可能会因此受到侵害。因此，央行应该在事先宣布提供最后贷款人支持应仅在有合理抵押担保的情形下，并具体规定可接受的资产范围，同时说明在例外情况下可以放松要求。
但在实际中，各国对于最后贷款抵押要求的规定，则存在很大的差别。有的国家要求中央银行提供流动性支持必须要求银行提供担保，如荷兰；有的国家除了担保要求，还要求经过专家审查，如韩国。而日本则规定在满足一定条件时，可以不要求提供担保，这些条件主要有金融机构的短期资金短缺是由于包括电脑系统问题在内的意外原因而引发的，而且若不立即补充就有可能严重危害金融机构，并要求这种预付款足以保证金融机构之间的平衡的资金结算。在规定抵押担保的国家中，各国所要求的担保品种类也各不相同，如意大利要求以公有部门有价证券形式的附属担保品作为抵押物；中国香港金管局则将抵押品限定为高质量的票据（如投资级的有价证券）和住宅抵押品；而美国更是将抵押品扩展至很多种金融工具，包括政府债券、公司债券和货币市场工具、由抵押担保的债务、住宅抵押票据、商业、工业或者农业票据。 （四）资金回笼规则
最后贷款人制度给予问题银行的弹性货币供给本质上是短期融资机制的一种，在流动性问题得到缓解之后，被救助的银行应当按照约定偿还贷款，因此，央行在决定实施紧急贷款的同时也必须考虑在不远的未来回收贷款的可能性的大小。否则，央行投放的救助资金将成为金融机构的长期沉淀资金，而最后贷款人制度也会沦为央行货币扩张的中介而已。如此一来，在引发央行道德风险的同时，还将严重影响金融市场整体的正常运转：给央行造成大量的不良债权、减弱中央银行作为最后贷款人的作用力、形成严重的通胀压力，如此一来将会降低公众对银行体系和金融安全的信心。因此，在解决流动性问题的前提下能否成功回收救助资金是中央银行行使最后贷款人职能的极为重要的环节之一。而最后贷款人制度实施的贷款利率规则、偿还期限规则和抵押担保规则的结合运用，可以实现对资金回收的保证。例如，实施利率政策规则的过程中可以使用一些操作性技巧，将受助机构的贷款利率水平与其经营整改与流动性恢复的情况相挂钩，并加以适时调整；央行也可以规定受助机构的贷款利率将随着其还款期限的延长而不断提高，以鼓励受助机构尽快还款。
第三章风险防范之存款保险制度补充
第一节存款保险制度的制度优势 一、存款保险制度的基本原理
存款保险制度是指在金融体系内部设立保险机构，用强制或自愿吸收的银行或其他金融机构缴存的保险费建立存款准备金，一旦投保机构因破产而无法支付储户的存款时，由保险机构向投保机构提供财务救援或由保险机构直接向存款人支付部分或全部存款的制度。也就是说，存款保险制度是为了维护金融体系的安全与稳定、保护存款人的合法权益而设立的专门机构，并同时由法律规定吸收公众存款的金融机构必须或者自愿地按照其所吸收的存款的一定比例向该专门机构进行投保，而当投保的金融机构出现支付危机或陷入破产的情况时，该存款保险专门机构则向其提供必要的资金救助或直接向该金融机构的存款人支付其存入的全部或部分款项。存款保险制度与审慎的金融监管、最后贷款人制度一起被公认为是金融安全网络建立的三大基本要素，这一制度的核心价值在于为金融体系的安全提供防护，避免由于个别金融机构的倒闭造成公众和存款人对整个金融系统的安全常态运行失去信心，从而引发挤兑甚或是大面积的金融恐慌和危机的发生。
存款保险制度按照其制度建立的明确度可以分为显性存款保险制度和隐性存款保险制度两类。前述的存款保险定义即为显性存款保险制度，其特征一般可以概括为：法律明确规定了这一制度、建立了专项的救助基金、成立了专门
的存款保险机构、制度的各类适用细节均有确定的操作方式。而隐性存款保险制度则一般没有明确规定存款保险制度的法律法规和专门机构，也没有专门负责赔付的基金，当金融机构陷入经营困境时，政府为了维护金融系统的稳定，主动采取措施以保护存款人的利益不受金融机构倒闭的影响，并通过极力阻止问题金融机构破产的方式来维护金融体系的稳定，这种制度在发展中国家较为常见。
而存款保险制度按照其制度的职责不同，又可以分为狭义职权与广义职权两大类。狭义职权的存款保险制度常常被认为是负责向问题金融机构的存款人进行保险赔付的“出纳箱”，其主要职责包含两个方面：其一是为投保机构的小额存款人提供保险，核实并支付相关索赔，或者在监管机构的要求下将投保机构的存款转至其他金融机构；其二是对破产的投保机构的存款人的存款进行即时赔付，以最大限度地减少破产对金融体系整体的冲击，否则在银行危机发生时任何的支付延误均会造成担保价值的减少和公众信任的损害。而对广义职权的存款保险机构而言，其职责却不局限与此，而是扩大到了监管领域：包括监测问题金融机构的实际运行状况、对其潜在的经济损失进行评估，并采取措施预防或尽求最小化；同时负责处理已经被监管机构采取干预措施的投保金融机构，也就是说，监管机构对问题金融机构采取纠正措施或通过收购的方式将对该问题机构的监管转移至存款保险机构。此时，存款保险机构不仅应当对该机构的存款人进行立即赔付，还应承担起受托人的职责，尽可能努力获得该破产机构的证券资产以避免和减少损失。以美国联邦存款保险公司为例，广义职权的存款保险机构常常同时扮演着三个方面的角色，即保险人、监管者和清算人。其一，存款保险公司作为保险人，其为商业银行的存款提供保险保障，在保证其存款损失赔付的同时维护金融体系的稳定，从而保护公众对整体银行金融体系的信心。其二，存款保险公司作为监管者，对于濒临倒闭的问题金融机构可以采取及时的整改措施，要求资本不足的存款金融机构采取强制措施进行调整。其三，存款保险公司作为清算人，其可以在问题金融机构倒闭时最大限度地替被清算金融机构的债权人回收债权。因为存款保险公司向存款人支付了存款赔付或者安排了其他金融机构承接了受保存款，因此其取得了被清算金融机构的代位权，可以处置被清算机构的资产，保证接收过程的有效性，并在接收过程中实现成本收益的最大化。
存款保险制度的历史起源可以追溯至19世纪初期在我国广东地区出现的由票号、钱庄设立的带有同业互助性质的安全基金制度。1828年，美国纽约州建立了全美第一个由政府经营的存款保险计划，成立了具有银行间互助性质并受地方政府资助的非政府性的存款保险组织，后来由于保险基金的缺乏致使这些机构相继消亡，直至1924年捷克建立了世界上第一个较为完备的存款保险制度。当时的存款保险制度由两种存款保证基金组成，一种是为综合性商业银行、储蓄银行和合作金库提供担保的特别保证基金，一种是为所有储蓄及活期存款机构提供保险的一般保证基金。存款保险制度得到真正的发展是在20世纪30年代的美国，1929-1933年的经济大危机导致大量美国商业银行由于缺乏资金周转而被迫破产，银行存款人的利益受到了严重的损失，也因此引发了全国性的存款人心理恐慌，重创了存款人对美国政府和联邦储备体系的信心，导致挤兑风潮，使本来可以维持运营的金融机构大量破产。为了重振公众对美国金融体系的信心，稳定金融市场和社会秩序，美国于1933年通过了标志着全国统一的现代化存款保险制度之诞生的《格拉斯——斯蒂格尔法》（Glass-Steagall Act），并分别成立了美国联邦存款保险公司(FDIC)和联邦储蓄信贷保险公司，分别向商业银行和储蓄信贷协会提供存款保险。在此后的半个多世纪中，存款保险制度发挥了重要的金融稳定作用，美国平均每年倒闭的银行一般不超过15家，倒闭的储蓄贷款协会一般不到5家。美国存款保险制度的成功运行对其他国家存款保险制度的发展产生了积极的示范效应，尤其是在上世纪60年代后，金融自由化和创新的浪潮给金融系统的稳定带来了冲击，产生了强烈的制度需要，因此许多国家都相继建立了符合本国国情和需要的存款保险制度，包括大多数的发达国家。在一个多世纪的发展中，存款保险制度也不断发展完善，引入了风险保险费，各国监管机构也强化其监管的严格度与透明度，使其更加合理化和科学化，并引入国际合作。一些国际组织也已发布指南和成立存款保险人协会的方式，推动有关国家存款保险制度的建立与完善，并在各国国际合作方面扮演重要角色。例如，许多国家开始采用风险费率制，并推动存款保险由自愿到强制的转变，同时为其提供越来越多的政府资金的支持，存款保险机构也被赋予了监管和破产处理等职能，实现了自身身份的转变，从被动的危机处理者变为主动的危机预防者，从单纯保护存款人利益的机构变为问题机构的接管人、清算人和资产保管出质人，更日益成为金融体系调节与管理、金融风险防范与化解的重要工具。 一般认为，存款保险制度的产生依据有以下几个方面：
其一，银行业内生的脆弱性和不稳定性。现代的银行业发展在金融服务相互融合的大背景下有其独特的功能优势，但同时也存在不可避免的内在缺陷。首先，银行资产负债流动性的不对称性是其内在不稳定性的根源。在银行资产中，自有资本的比例很少，而大部分资产是负债支持的，银行通过吸收存款等借入资本从事多元化的资产业务。而存款的流动性较强，活期存款的存款人可以随时存入或提取，采取按顺序全额服务的原则，可以随时流出银行体系，这就意味着其稳定性相对较差，特别在金融市场发生动荡的时候；而定期存款虽然存在着期限约定，但是约定的期限并不是强制性的，存款人在付出一部分收益的代价的同时就可以提前支取存款；而定活两便的存款人更是享有收益和期限的自由选择权，其存款的流动性与活期存款相似。因此，总体而言，银行的存款机制对存款人的法律约束
并不是很严，但是银行的贷款机制作为其主要的资产业务，其期限是有明确规定的，除极特殊原因，银行在期限到达前一般不能提前回收贷款。可见，银行通过存款合同对存款人的约束是软约束，而贷款人通过贷款合同对银行的约束是硬约束，很显然，后者的约束要比前者严格许多，这与银行机构是建立在信用基础上的密切相关。同时，由于缺乏二级市场，贷款的流动性无法通过二级市场的出售来获得，而一旦银行的流入资金与到期资产小于流出资金，银行就会出现头寸压力。银行本身具有的集低流动性资产与高流动性负债于一身的特点使其存在着资产负债的流动性很不对称的现象，这就使得银行本身天生具有潜在的高风险性，再加上银行本身作为企业具有扩张资产和倾向于高收益高风险的资产组合的内在动机，因此银行往往持有许多虽然营利性很强但流动性很差的资产，这样的资产结构极易产生流动性危机，从而引发挤兑，造成银行危机的发生。其次，银行具有内在的不稳定性和脆弱性的另一个重要原因是银行在经营过程中所面临的多种风险，如信用风险、流动性风险、利率风险、汇率风险、财务风险等等，这些风险不仅会影响甚至会加大银行自身的不稳定。
其二，银行与存款人之间存在信息不对称。银行是金融机构的重要形式，其在市场资源配置中的作用举足轻重，是一国国民经济体系的重要组成部分。银行以经营负债来获取利润的经营模式本身积聚了一定的风险性，其作为资金的真正供给方（即存款人）和需求方（即被贷款人）的融资中介，在经营过程中，要同时保证存款人的提款要求和信用良好的被贷款人的融资要求，肩负资金供给与资金需求的双重责任。但是，在银行与存款人之间，两者的信息地位并不平等。银行是相对强势的一方，“其资产运作状况具有专业性和非公开性的特点，很容易对交易信息实行垄断，即便是在强制信息披露制度下，由于评估的复杂性与专业性也很难排除信息虚假、误导社会大众的可能性，这使得存款人可能选择了一家与自己初衷相违背的银行，加大了自己的投资风险。”而相较而言，存款人则处于弱势的地位，一般而言大多数的存款人作为资金的真正供给方对贷款企业具体的财务、营运等状况信息知之甚少，与银行处于明显的信息不对称状态。正是这种不对称，使得本就缺乏足够的知识、信息和能力的存款人更无法全面了解银行的实力、信誉和其他的经营情况并对存款可能遇到的风险作出客观判断。当存款人觉察到存款风险发生的可能性时，即使这一可能性实际是不存在的，处于信息弱势的存款人为了存款安全也会率先选择“用脚投票”，从而引发银行挤兑，进而形成危机。此外，此种信息不对称所彰显的双方主体机会的不均等也是与社会公平正义的法治理念相违背的。而存款保险制度正是应对银行危机、保护存款人利益、稳定金融体系和减轻银行倒闭风险的社会代价的重要制度构成，通过存款保险机构的介入和保险金的及时赔付可以改善存款人的相对弱势地位，在破产与危机发生时，尽量避免存款人成为银行破产的最后利益牺牲者，并在保护存款人利益的同时彰显社会正义。 其三，银行风险的扩散性和高社会成本。当存款挤兑发生时，如果其尚未引发恐慌，仅仅局限于个别问题金融机构，则会起到对其他银行的市场惩戒作用，具有促进银行业效率提高的积极意义。但是，我们无法否认这种存款挤兑危机常常极具传染性，殃及其他经营正常的银行，使存款人对存款安全性产生普遍担心，认为整个银行金融体系存在问题，进而形成大规模挤兑引发经济危机。严重的金融恐慌会破坏正常的金融机构运营，对银行业和整个金融体系安全危害巨大。而金融是现代经济体系的核心部分，银行是国民经济的中枢神经，银行危机极易传导至实体经济，引发局部或区域范围内的经济动荡。如果对存款人利益的保护缺乏行之有效的措施，则必然会导致社会公众丧失对银行业的信心，而公众信心正是银行业生存的基础和发展的根本，同时传导至实体经济，其付出的社会成本代价必然是更加高昂的。因此，以存款人利益保护为出发点的存款保险制度对于预防破坏性挤兑、维护整体银行业和金融体系的安全稳定具有重要而积极的现实意义。 二、存款保险制度的制度安排
美国于1933年建立了存款保险的制度体系，并取得了明显的效果，世界各国纷纷以其为蓝本，结合本国经济的具体实际建立存款保险制度。纵观各国的存款保险制度，其制度安排主要有以下几个方面：
第一，存款保险制度的组织形式。各国成立的存款保险机构主要分为三类：第一类是由政府设立的属于政府机构性质的存款保险机构，如英国、美国、加拿大等国家。第二类是由民间自发设立的以协会形式存在的存款保险机构，这类机构一般无需政府援助，是由各被保险机构所组成的互助性组织，如法国、德国、意大利等国家。这类协会独立经营，一般由银行的人员担任协会的董事会成员及高级管理人员，如德国银行协会。当该协会的会员银行出现短期流动性困难时，协会通过保险基金进行救助，而当会员银行破产倒闭时，该协会也会负责向会员银行的存款人支付存款，并向央行申请对该银行进行监察。第三类是由官方与民间共同出资建立的机构，其董事会和高管由银行人员与政府官员共同组成，也包括银行业之外的公众人员，如西班牙、日本等国的机构。根据国际货币基金组织的资料显示，截至2000年，在67家存款保险机构中，有38家属于政府组织，13家民间组织，16家联合管理的半官方组织。在存款保险制度的组织形式上，各国基于使存款保险机构在行使机构监管与保险职能时可以排除政府和银行干扰的考虑，普遍对保险机构的行为规定了明确的法律与管理框架，在强调其独立性的同时兼顾其可信度，提高其行为活动与资金运作的透明度，允许政府、新闻和公众监督其行为。
第二，存款保险机构的资金来源。为了满足维持正常的机构运行的需要和对存款人进行赔付，存款保险机构必须有