《央行作为最后贷款人的制度研究-以道德风险防范为视角》
第一章央行作为最后贷款人制度的道德风险分析
最后贷款人制度是世界各国为了保障金融体系的稳健运行而采取的最通用的方法之一。但与其他的金融安全措施一样，最后贷款人对银行体系的救助和保护会诱致道德风险。因此，考察最后贷款人的制度价值及其诱致的道德风险，探寻如何权衡系统性风险与道德风险，降低制度成本，提高制度效率就成为研究最后贷款人的核心问题。本章对最后贷款人制度的源起、央行提供最后贷款人的必要性及其产生的道德风险，以及克服道德风险的进路进行了阐述。
第一节央行作为最后贷款人制度的 功能评价
一、最后贷款人制度演进的历史考察 央行作为最后贷款人始于18世纪末的英国，是为了应对频繁的银行体系危机而出现的，19世纪在英国和美国得到应用和系统发展。从历史上看，央行并不是从诞生时就承担了最后贷款人职能，但是20世纪以后成立的中央银行通常在成立之时就被赋予了这一职能，最后贷款人职能成为现代中央银行的重要特征。那么，作为国家为了防范金融危机和维护国家安全强制性的制度供给，人们是怎样认识到这一职能价值，央行又是怎样接受并建立起一套理性的规则去执行它等问题成为我们考察央行最后贷款人职能的进路。 （一）英国央行最后贷款人职能的源起
1825年，由于英国银行业向南美国家发放的大量贷款得不到偿还，10%以上的银行无法抵御挤兑而被迫关闭。作为私人股份制性质的英格兰银行不愿意发放以政府债券为抵押的贷款，市场恐慌迅速蔓延，金融危机达到高峰。12月13日傍晚，股份银行业的先驱托马斯?乔普林（Thomas Joplin）在报纸奥布莱恩《Courier》上发表文章，呼吁英格兰银行改变政策，增加银行证券的发行，以弥补市场流动性的不足。次日，英格兰银行增加了贷款供给，快速而有效地遏制了危机。无论是顺应市场代表性呼声还是其自身内部的转变，英格兰银行首次作为最后贷款人在危急中向市场提供了最后手段。但在当时英法战争之后国内通货膨胀严重的情况下，这个“救市英雄”紧急银行券的发行被指责为扰乱了物价，成为通货膨胀的“罪魁祸首”，引发了货币学派与银行学派数年的争执不休。最终，英国国会通过了《1844年银行特许法》，也即《皮尔法案》，确立了英格兰银行独占银行券发行的垄断地位，并对其以信用发行货币的限额进行了强制性规定，否定了其履行最后贷款人职能，相机决策为市场提供短期流动性支持的权利、义务和能力。
然而，事实并未像以英国首相为代表的货币学派预言的那样，新银行法的颁布会使英国远离金融危机。相反，此后连续出现的三次重大金融危机使得这部出世不久的新银行法不得不面对进退两难的尴尬局面：要么被遵守，坐视危机的蔓延；要么被废除，使英格兰银行不再受危机之中的掣肘之苦。但当时的英国政府仍坚信法案的精神没有错，选择了由财政大臣向银行签发豁免信的方式，要求英格兰银行提供超出法律限额的银行券，同时免除其因违法而须承担的惩罚，以满足市场流动性需求。虽然这只是权宜之计，但此时包括货币学派在内的英国举国上下均赞成在危机时期，暂停央行发行证券限额的相关法律规定。英国议会调查金融危机的专门委员会也接受了英格兰银行需履行最后贷款人职能的思想与立场。1866年危机过后，在英格兰银行半年度股东大会上，霍兰德（Launcelot Holland）行长在给董事会的报告中主张，在危机时期，英格兰银行不应该像私人银行那样削减贷款，而应当承担公共义务，倡导尝试以惩罚性利率贷出，同时扩大贷款范围。 1870年后，英格兰银行公开承认其具有维护金融体系稳定的公共义务，并在此后的危机中行动积极主动、果敢快速，英国金融业进入前所未有的稳定期。这种稳定在历经两次世界大战以及20世纪30年代世界性经济大萧条，显得尤为可贵。大多数金融史学家认为，这一切应当归功于英格兰银行在世界范围内率先成为中央银行，并积极承担最后贷款人职责。19世纪最后30年的英格兰银行被普遍认为是典型的最后贷款人。 （二）美国央行最后贷款人职能的源起 与英国孕育了最早的中央银行，历经数次金融危机的洗礼，央行在是否为市场提供最终手段的激烈争论中左右徘徊，最终被迫承担最后贷款人职能不同，美国不存在中央银行。因为美国崇尚民主，在许多美国人眼中，央行意味着垄断和集权。况且，在联邦制下，与各州的分散发行相比，央行对银行券的垄断发行严重侵害了地方利益。因此，美国无集权式央行的容身之处，反而是最后贷款人的职能需求塑造了中央银行的建立。
1906年，美国罕见的农业丰收使得采购资金需求量激增，加上旧金山地震的巨额保险赔偿的合力，美国信贷资金一时趋紧。1907年10月14日，八家银行同时向纽约地区银行的清算组织——纽约清算联盟申请援助。10月21日，清算组织拒绝了纽约第三大信托公司尼克伯克尔（Knickerbocker）信托公司的申请，公众恐慌和挤兑迅速蔓延到纽约地区的其他城市，严重威胁到银行业的整体安全。为化解危机，10月26日，清算组织首次发行了清算所贷款证，为银行提供流动性支持，被认为是承担了部分最后贷款人的职能。但清算组织并不是中央银行，权威性和资源均有
限，其对银行的救助效果不明显。最终，银行业中的佼佼者J. P. 摩根（J. P. Morgan）银行向美洲信托公司援助了3500万美元，才使得金融危机得到有效控制。
危机过后，美国掀起了是否成立中央银行的大讨论，美国国会也成立了国家货币委员会，专门商讨建立美国联邦货币管理机构事宜。赞成成立中央银行并使其承担最后贷款人职能的理由就在于，央行具有足够的权威和资源为市场提供弹性货币，能够化解金融危机，维护金融安全。就像乔恩所说的：“缺乏中央银行机构引发了一系列问题：黄金储备日益减少，缺乏清算机构，没有最后可供借贷的银行。单个银行的过分独立性就意味着，再出现金融恐慌时，每个银行都独立的保护自己的流动性。如果一家银行开始出现挤兑了，所有其他银行就都得努力地收集大量的现金，只是为了保护自己免于出现类似的挤兑风潮。”（乔恩，2002）。最终，一个有别于欧洲民主风格的作为最后贷款人的美国式央行——美国联邦储备体系诞生了。
通过对最后贷款人制度的发源地——英美两国央行作为最后贷款人职能历程的考察，可以看出，最后贷款人的职能是以弹性货币供给帮助危机银行摆脱困境，建立一个更加安全、稳定、富有弹性的货币与金融体系。基于央行的垄断地位与能力，历史实践逐步促成其在发生金融危机时的最后贷款人角色，最终走向中央银行和最后贷款人职能的国家化。
二、央行作为最后贷款人的功能定位 （一）实现货币弹性供给
银行作为金融中介，从有富余资金的存款人处借入资金，向需要资金的贷款人发放期限各异的贷款，靠贷款利息与存款利息的差额获取利润。为获得较高利息，银行外贷出去的款项大多投入于工商业活动或者生活消费之中，期限长且固定，不能提前归还。而存款人的存款往往是活期的，即便是定期，也可以随时支取。形成银行业大量非流动性贷款和短期流动性存款之间的资产负债矛盾。这就要求银行必须保持一部分现金储备，以应对存款人的随时提取，形成了银行业的存款准备制度。由于该现金储备不会给银行带来利息收入，为保证利润实现，银行会尽可能减少现金储备，增加贷款和投资数量。这种较低的流动性储备和较高的流动性负债暗藏着出现流动性不足的危险：一旦出现银行挤兑，许多存款人同时要求对付的存款数额超过现金储备，又无法出售或者以非常低的价格出售其非流动性资产的情况下，银行将面临破产的局面。因此，银行虽然能够解决微观经济主体的流动性问题，但却无法解决自身在内的宏观流动性约束问题。 央行作为最后贷款人，能够实现货币弹性供给：第一，中央银行垄断了实物货币的发行权利，它统一管理着各商业银行的日常货币储备；第二，作为银行业的监管机构，央行可以在监管层面实时监测整个银行业的宏观流动性变化，并作出提前的预警准备；第三，它具有流通货币的无限发行权力。在一个国家的经济体系内，当整个金融系统的宏观流动性不足时，中央银行执行最后贷款人的能够通过各种手段，如：再贷款、再贴现等，向整个银行系统超发货币，而这种货币的供应量在理论上是无限的；当宏观流动性冲击已经缓解的时候，中央银行便自行关闭最后贷款人的职能，通过收回贷款，回笼货币等方式将原本不该存在的超发货币从银行体系中挤出，恢复其原本的状态，以避免因超发货币造成的通货膨胀，从而保持支付体系长期稳定。因此，最后贷款人通过弹性货币供给，能够有效改进支付体系的稳定性，一定程度上遏制银行恐慌。 （二）最后贷款人与货币政策
“货币政策就是中央银行采取的旨在影响货币与金融状况从而实现一国长久的真实经济产出增长等宏观经济目标的一揽子措施与手段的总称。当代中央银行无一例外地管理着本国的货币政策，有些国家或者地区是专门管理——例如、欧洲中央银行、英国、瑞典、挪威、新西兰、中国，有些国家则还兼管金融监管职能——譬如美国、泰国。”货币政策的长期目标是维护价格稳定与货币稳定。只有在价格稳定的基础上，以及保持一个低水平、稳定的通货膨胀环境，才能有效实现政府得经济政策目标，最终提高一国的经济福利。根据最后贷款人古典理论的创始人Thornton和Bagehot的观点，最后贷款人属于货币政策范畴。最后贷款人是通过短期流动性资金的供给行为，满足社会对高能货币的骤然需求，来实现其维护货币稳定的功能。具体而言，银行与存款者之间的“信息不对称”和“先来先服务”的服务原则使得存款者天生就具有挤兑的动机。只要存款者因为任何原因对银行经营状况产生怀疑，都有可能促使他们提取存款，引发其他存款者的挤兑。银行业的特殊性质——流动性储备和较高的流动性负债暗藏着出现流动性不足的危险：一旦出现银行挤兑，许多存款人同时要求对付的存款数额超过现金储备，又无法出售或者以非常低的价格出售其非流动性资产的情况下，银行将面临破产的局面。而某一家银行危机会普遍动摇存款者对有偿付能力的其它银行的信心，引起全局性恐慌。这种恐慌和危机会造成大量的流动资金缺口，当银行挤兑发生的时候，全社会的货币供应量巨大收缩，货币的稳定性被打乱了，同时价格的稳定也是很难办到的事情，这是中央银行货币稳定职能所不能容忍的，当面临这种情况的时候，中央银行必然伸出有形之手进行干预，最有效的方法就是通过超发货币，向整个社会注入大量流动性，来抵消因挤兑造成的收缩，从某种意义上说最后贷款人制度就是货币体系的一种平衡器或缓冲器。
（三）最后贷款人与金融稳定
金融监管制度、最后贷款人制度和存款保险制度这三种制度构成了传统意义上的金融安全网，金融安全网的建立对银行系统的安全稳健运行起到了至关重要的作用，它作为管理体系的制度安排防范并化解了金融危机的出现。随着全球性金融危机的频繁爆发及其对经济造成的毁灭性影响，人们越来越认识到金融稳定的重要性，以及金融安全网在增强银行体系的信心、促进金融稳定上的重要意义。最后贷款人制度作为金融安全网的重要组成部分，通过央行对暂时处于流动性困难的金融机构提供流动性支持，避免流动性危机转化为清偿性危机，也防止危机向更大范围转化，具有直接、迅速和见效快的作用，其在金融安全网和维护金融稳定中的作用显而易见。
但是最后贷款人制度的运用也会产生道德风险问题，其功能的有效发挥与道德风险问题的解决都需要金融安全网中其他制度的协调与补充。具体来说，金融监管为第一道防线，通过市场准入监管、资本充足率监管和风险运营监管能增强金融机构抵御风险的能力，减少道德风险；最后贷款人是第二道防线，使一段时间内的宏观流动性不足得以缓解和平复；存款保险制度是最后一道防线，当银行等金融机构出现倒闭，存款保险制度可以保证存款人得到赔偿，防止挤兑现象的发生，避免一家金融机构倒闭的传染效应。其中某一制度的缺失或不健全，都会影响最后贷款人的正确归位和功能发挥，甚至会直接影响到现代最后贷款人制度的建立。因此，我们在建设最后贷款人制度的同时，也要完善其他相应的配套制度，不能偏颇和荒废，才能最终发挥最后贷款人维护金融稳定的功能。
第二节央行作为最后贷款人制度的道德风险
央行最后贷款人职能的存在与适当履行对一国金融体系的稳定具有重要意义，但该职能的履行也会诱致道德风险问题。如果道德风险不能得到有效控制，最后贷款人不仅不会促进金融稳定，反而会加剧危机，并增加危机处理的成本。这也是为什么学术界争论不休的原因所在。那么，最后贷款人会产生什么道德风险，出现道德风险的原因又是什么，是我们不得不考虑的问题。 一、道德风险产生的原因
央行对市场的救助为什么会滋生道德风险？正常情况下，投资于高风险项目虽然能给银行带来高额利润，但如果项目失败，其也会受到市场惩罚。基于有效市场对金融机构的自然约束，金融机构会加强自身的风险管理，谨慎投资于高风险业务。存款者和投资者也会时刻监督银行的风险水平，一旦发现异常情况，就会用“手”或“脚”对金融机构进行惩罚。而最后贷款人作为最后的手段，类似于一种保险，为银行和债权人吃了一颗强力定心丸。既然央行在危机时刻都会提供救助，银行会放松自我风险管理与约束，投资于高风险项目，以获取超额利润，即使失败了也会由央行买单。存款人与投资者也会怠于对金融机构的市场风险进行监督。
中央银行行使最后贷款人职能的资金注入，会使银行等金融机构把手中流动性不强的资产置换为流动性强的货币，此时他们的心里会产生变化，对投资的风险议事会大大降低，甚至不计后果。同时存款人和债权人原有的对银行的警惕性和监督意识也会因最后贷款人的介入而逐步降低，甚至产生依赖的思想，把银行不计后果的行为和资产质量的监督全都抛给了中央银行，因为他们知道中央银行的最后贷款人就是那个最后买单者，由此产生的后果也必然是银行手中的不良资产越来越多，更加加剧了流动性的匮乏和清偿能力的下降，脆弱的银行体系会瞬间崩塌。这就意味着最后贷款人的实施虽然暂时减少了银行挤兑，但也滋长了相对于不予救助时更大规模和强度的银行挤兑危机环境。
有学者提出，央行可以事先声明，对于因从事高风险项目而陷入流动性危机的金融机构不予救助，问题就可以迎刃而解。但问题是，如果一家金融机构太大，大到如果倒闭会引发银行体系的流动性危机，甚至系统性的金融危机，即使是其从事了高风险项目，央行也能坐视不管吗？实践中，正是基于大型金融机构倒闭的溢出效应与传染性，政府和金融管理当局隐含地对这类大型金融机构进行担保，使其不会倒闭，由此形成“太大不能倒”政策。在该政策的庇佑下，大型机融机构不会像小型金融机构那样对风险有所顾忌，而是采取更为冒险的方法，更加肆无忌惮的从事高风险事业谋取暴利。随着这种风险行为的升级，其出现危机的可能性增加，其倒闭的社会成本增大，央行和政府不得不出面救助，而救助又会助推更为冒险的行为。自此形成恶性循环，“太大不能倒”政策使央行在危机时刻面临更加两难的选择和更为严峻的道德风险问题。 二、道德风险的类型
道德风险亦称道德危机，是80年代西方经济学家基于保险合同研究提出的一个经济哲学范畴的概念，指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动。与其他公共安全网一样，最后贷款人职能的履行会产生道德风险问题，使银行更倾向于吸收过度风险。最后贷款人涉及以下三重道德风险： 1. 管制型道德风险
实践中，监管者的绩效往往通过银行的经营绩效来体现，由此导致二者的利益呈现一致性，目标的一直促成行动的联盟。当出现银行危机需要央行救助时，监管者存在纵容和掩盖银行风险，在救助标准上趋向宽松，出现“监管宽
容”的倾向。或者为了降低以后监管的难度，彻底消除银行可能出现的风险银行，倾向于主张银行破产。世界银行的调查结果显示，上世纪八十年代到上世纪末，在发达和发展中国家中发生的将近40次危机中，暂停和放松审慎监管原则的拖延型监管保护策略使用频率最高，频率占到84％（Honohan和Klingebiel， 2000）。一定程度上反映了监管宽容和监管保护的普遍性。 2. 外源型道德风险
外源性道德风险包括存款人（债权人）和股东的道德风险。根据委托代理理论，存款人存款于商业银行，委托其管理，银行与存款人之间形成委托代理关系。存款人享有随时支取存款，并监测银行经营行为的权利。央行作为最后贷款人对银行的救助预期使得存款人倾向于“用脚投票”，怠于选择和监督银行，或者在银行出现问题时袖手旁观。 最后贷款人职能的履行使股东倾向于出现两方面道德风险：趋利避害的本性使得，银行的股东一方面趋利行为使他们为了获得更大的股本收益，更倾向于投资中的冒险行为以获得更高收益；另一方面避害行为使他们在出现银行危机时，立即变成了逃跑主义者，股东宁愿放弃控制权也不愿意增加股本来拯救自己所持有的银行。 3. 内源型道德风险
央行作为最后贷款人对危机银行的救助改变了市场对银行经营者的约束，公司法人结构中经营者与所有者之间的委托授权管理的关系被最后贷款人这个第三者所打破，最后贷款人成了经营者与所有者之间的缓冲期，甚至是风险屏蔽工具，银行经营者为起死回生往往孤注一掷，从事更大风险的冒险行为。经营者道德风险的泛化会提高整个市场的均衡风险水平，危及金融系统的稳定。因此，经济学家对银行经营者的道德风险尤为关注，现有文献中关于道德风险的论述，也通常是指的银行经营者的道德风险。 三、克服道德风险的进路
如上所述，最后贷款人职能的存在对经济和金融稳定具有举足轻重的作用。央行作为最后贷款人对危机银行进行救助的同时也会产生道德风险问题，这是为遏制金融危机，维护金融稳定而必须付出的一种成本。我们固然应当密切关注最后贷款人诱致的道德风险问题，但如果割裂的看问题，单纯指责最后贷款人的道德风险问题显然是不全面和欠妥当的。在是否提供最后贷款人的决策中，应当进行成本与效用分析：即如果最后贷款人对市场救助所带来的效用大于其诱致的道德风险产生的成本，就应该提供。实践证实，如果在危机时刻央行不予救助，金融机构破产显著的外部性和社会成本要远远大于道德风险成本，甚至引发金融体系以及整个社会的经济危机。在金融危机尤其是严重的金融危机业己爆发的情况之下，或者当各金融系统事件的爆发对于整个金融体系或者真实经济的负面影响甚大时，中央银行是否提供最后贷款人的决策主要考虑的是危机传染与蔓延的问题，而非最后贷款人援助后会产生道德风险的问题。“两害相权取其轻”与道德风险相比，金融体系的稳定更加重要，央行实施最后贷款人职能必然会导致一定道德风险的存在，但是我们应当考虑的不是怎样回避道德风险的问题，而是怎样面对和客服道德风险的问题。对于道德风险问题，政府和监管机构应当积极作为，通过恰当的制度设计和规范的制度实施加以防范，降低最后贷款人实施的成本。
第二章风险防范之救助政策原则选择
第一节救助政策的基本原则
一、最后贷款人救助与道德风险防范的有关理论
自从1797年弗朗西斯?巴林爵士（SIR Francis Baring）在《英格兰银行成立之研究》一文中首次阐述了最后贷款人思想以来，关于最后贷款人的理论研究得到了许多经济学家的关注，并且得到了不断的发展，从古典最后贷款人理论向现代最后贷款人理论演进。这些经济学家对于中央银行充当最后贷款人的救助原则进行了总结，并且关注到了由于最后贷款人的弹性货币供应机制降低银行家谨慎行事的动机所引发的道德风险问题。以下笔者对最后贷款人救助与道德风险防范有关的理论进路做以简单的梳理。 （一）桑顿理论
亨利?桑顿(Henry Thornton)是18世纪英国杰出的银行家，是金融史上第一个系统阐述最后贷款人概念的人。桑顿最后贷款人思想的标志性成果是他1802年出版的名著《大不列颠纸币信用的性质和作用的研究》一书，该书系统的阐述了最后贷款人形成的原因、货币功能和基本原则，其中关于中央银行的思想开创了政府管理货币、管理商业银行的先河，奠定了其在货币信用史中的开创性的贡献和不朽地位，被称为“中央银行之父”。他对于最后贷款人理论的主要贡献主要有：
第一，提出了最后贷款人职能的必要性。桑顿认为，最后贷款人职能产生的基础有两个：其一为银行体系的部分储备金制度；其二为中央银行对发行金币和银行券等高能货币的垄断。银行的利润来源于贷款利息与存款利息的差额，但是银行是不能把全部自有资金和吸收的所有存款全部通过贷款或投资行为释放到市场中，银行必须保留一定比例的现金储备以应付存款客户的随时提取。银行业的部分储备金制度暗藏着被挤兑的风险，如果大量存款人同时要求