发〔2006〕50号，以下简称《通知》），根据《通知》精神，经国务院授权，由国土资源部行使国家土地督察职权，代表国务院对各省（区、市）以及计划单列市土地利用和管理情况进行监督检查，具体工作由国家土地总督察、副总督察负责。国务院还规定：“派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察发行监督检查职责。”
国家土地督察制度的主要内容是：
一是派驻地方的国家土地督察机构职责设置主要遵循以下原则：
坚持不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权；坚持对省级和计划单列市人民政府土地利用和管理行为进行事前、事中、事后全方位的监督检查；坚持监督与调查研究并重。
二是国家土地督察机构职权如下：
1.调查权。国家土地督察机构通过巡回检查、接受举报、调查研究、熟读材料等方式行使调查权。
2.审核权。为了使国家土地督察机构实施监督检查的关口前移，强化事前和事中监督，文件规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府应将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局；由省级和计划单列市人民政府审批的农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序等进行合法性审查。这种合法性审查，不影响省级和计
21
划单列市人民政府现有土地管理职权的行使，这只是一道把关环节，不涉及中央与地方政府职权的划分。
3.纠正权。为了强化国家土地督察机构的权威性和监督的有效性，文件规定对于监督检查中发现的问题，先由土地督察局向督察范围内的有关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收。结束整改，要经派驻地区土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。 4.建议权。主要是对地方政府改进土地管理工作提出建议。通过认真细致的实地调查研究，对各地好的做法和典型经验进行总结推广，对不足的地方向地方人民政府提出改进的建议。 三是国家土地督察机构责任如下：
1.时效制度。主要是对审核期限有规定，文件明确规定派驻地国家土地督察局对省级和计划单列市人民政府农用地转用和土地征收批准文件的审核，必须在30个工作日内完成。 2.兑现制度。文件明确规定，要严格国家土地督察局及其工作人员的管理，建立健全各项规章制度，防止失职、渎职和其他违纪行为。国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流。国家土地督察局不认真发行职责、监督检查不力的，应承担相应责任。
（三）建设用地审批制度改革
农用地转用和土地征收审批，是土地管理和调控中的重要环
22
节。管好用好土地，离不开科学合理地设置和行使土地行政审批权。1998年修订的《土地管理法》确立了用途管制制度和分级管理制度，规定建设需要使用土地的必须依法使用国有土地，涉及使用集体土地的，应当办理征地手续，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续。依照现有规定，全国各直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市共84个城市建设用地需按土地利用年度计划分批次报国务院审批。几年的实践证明，原有建设用地审批方式存在审批时间较长、审批程序较为繁锁、一些地方规避审批、批后监督管理难以到位等问题。
针对目前建设用地审批中出现的问题，2006年，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号，以下简称国务院31号文件），明确要求：“按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。”为贯彻落实国务院31号文件，国土资源部发布了《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》（国〔2006〕320号，以下简称国土资源部320号文件），对报国务院批准建设用地的报批程序、报批内容和要求、审查责任等作出了详细规定，是国务院31号文件的重要配套文件。这次调整
23
的内容概括起来包括以下三个方面： 一是中央和地方：各行其权，各负其责。
合理划分中央和地方的职权，是《宪法》确立的基本原则，调整报国务院批准城市建设用地审批方式，很好地体现了这一原则。
城市建设用地审批方式调整后，84个城市建设用地报批和实施，将按照报国务院批准农用地转用和土地征收、省级政府负责组织实施、城市政府具体实施三个阶段组织进行。
国土资源部主要根据有关规定要求，在对省级政府上报国务院的城市农用地转用和土地征收方案审查中，重点审查把关城市新增建设用地规模、区位和规划用途，以及征地补偿安置、补充耕地总体情况；在国务院批准用地后，指导、监督地方搞好组织实施工作。
过去应由国土资源部审查及城市可以自行确定的审查内容，集中到了省级审核。由省级国土资源管理部门对城市申报的农用地转用和土地征收实施方案进行审核，包括对划拨用地项目和有偿出让土地范围、用地勘测定界、发行征地前报批程序、落实征地补偿资金、确定征地安置方案、完成先行补充耕地、撰写供地方式以及缴纳新增建设用地土地有偿使用费等审核把关；在省级政府审核同意实施方案后，对城市具体实施情况进行监督检查。 城市国土资源管理部门主要是依据土地利用总体规划、城市规划及年度用地计划，根据城市发展需要，在做好用地预测工作
24