度，而且对加强政府财政资金的管理和监督，提高资金使用效益和使用效率，防止腐败的发生具有重大意义。集权化政府支出模式既加强了对支出预算的控制，又提高了支出过程的公开性和透明度，从而实现了对预算资金的全面而严格的控制，有力地保证了国库管理职能的落实。
45．政府预算组成示意图
六. 论述题
1. 试述政府预算管理程序的构成环节
（1）预算编制前的准备工作
国务院制定经济增长计划，下达预算编制的指示。国务院每年9月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央部门下达编制下年预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。
财政部门测算预算收支指标。《预算法》规定，中央预算和地方各级政府预算应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。
财政部制定并颁发政府预算科目和表格，具体组织部署预算编制事项。 （2）编制预算
正确编制预算必须以国家的财政经济方针和有关法律法规为指导，以国民经济和社会发展计划的主要指标为依据，参考上一年预算执行情况和去年收支预测进行编制。提高预算编制的准确性，把预算收支建立在科学预测的基础上。 （3）执行预算
行政机构执行预算是预算计划管理的中心环节。经过各级人民代表大会批准的预算具有
法律效力，必须认真组织实施。预算规定的收入任务，必须保证完成，做到及时足额地上缴国库。预算规定的各项支出，必须及时足额地拨付。要加强预算收支执行中的管理和监督。各级财政部门要监督检查本级各部，门预算的执行，做好预算执行情况的分析，并向本级政府和上一级财政部门报告预算执行情况，保证预算收支任务的圆满完成。 （4）编制决算
决算即审计评估预算，是对预算执行的总结。正确编制决算可以全面反映预算执行的结果。决算的编制必须符合国家的有关法律法规，要划清预算年度、预算级次和资金界限，做到收支数字准确，内容完整，报送及时。通过编制决算，总结预算管理中的经验，为提高今后的预算管理创造条件。
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预算编制是预算管理最重要的一环，预算一经法定程序通过，即为法律文件，必须严格执行预算，执行中发生问题必须通过法律程序进行调整。 2.试述预算的功能。
（1）政府预算是国家分配资金的主要手段
财政分配是指财政参与国民收入的分配和再分配集中必要的资金，用以满足社会的公共需要。财政分配职能需要由财政部门运用政府预算、税收、财政投资、财政补贴、国有企业上缴利润等一系列分配手段来实现，但国家财政参与国民收入的分配和再分配活动主要是通过政府预算进行的。
预算收支活动体现财政分配活动中的集中和分配资金两个方面。政府预算收入来源和支出用途全面反映国家财政的分配活动，体现国家集中性财政资金的来源规模、去向用途，在一定程度上反映国民经济和社会发展规模、比例、速度和效益。 （2）政府预算集中我国财政的主要财力 国家总预算直接集中了相当数量的、以货币表现的社会资源，国家通过税收、上缴利润、公债等手段把分散在各地区、各部门、各企业单位和个人手中的一部分国民收入集中上来，形成政府预算收入，政府预算分配的国民收入份额大，一般约占国民收入的1/3左右，占剩余产品的比重一半以上，是我国国民收入分配的主要形式之一。政府预算收入的来源结构、数量、规模和增长速度反映国民经济的结构、发展状况、经济效益、积累水平和增长速度。政府预算资金是国家的集中性财力，体现财政分配的主体部分。通过政府预算分配的财政资金是国家的主要财力，远远超过预算外资金和银行信贷资金所分配的数额。
（3）政府预算是为公共商品配置资源的重要工具
公共商品具有外在性，市场不能有效地提供，往往需要政府预算对其进行资源的配置，而且政府预算集中资金只是手段，分配资金满足国家各方面的需要才是目的。国家根据社会共同需要，将集中的国民收入--预算收入在全社会范围内进行再分配，合理安排各项支出，保证重点建设、行政、国防和文教科卫等方面的需要，用于维持政府活动，保障国家安全，为公共商品提供必要的财力保证。
（4）政府预算是以计划为基础进行宏观调控的重要杠杆
市场经济运行表现出周期性波动的特点，完全依靠市场调节会造成资源的浪费，也会失去社会公平，国家宏观调控和市场机制的作用都是社会主义市场经济的本质要求，二者是统一的，相辅相成，相互促进、不可或缺。在传统体制下，混淆了政府预算的社会管理职能与国有资产职能，对微观经济活动管得过多、过细。市场经济体制改革过程中，要逐步从微观管理中解脱出来，把微观决策交给企业，由市场自主决定，把更多的精力放在搞好整个收支的预测和发展战略等政策性的大问题，强化预算的宏观调控职能。 预算具有“稳定器”和“调节器”的作用。政府预算在为国家筹集分配财力的同时，成为调节和控制社会经济活动过程的重要经济杠杆，保证市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性调节作用，促使国民经济持续、稳定、健康、协调地发展。 （5）政府预算综合反映和监督经济运行状态
政府预算综合性强，联系面广，政府预算是各项收支的枢纽，是财政收支系统的基本部分，预算的一收一支涉及到一系列的财政分配关系，政府预算可通过其收支活动和收支指标，利用价值形式，反映政府活动的范围和方向，以及政府各部门的情况，反映国家经济和社会发展各方面的活动。既综合反映中央与地方、地方各级之间的纵向分配关系，又能综合反映国家与国民经济各部门及企、事业各单位之间的横向分配关系。 37.试述政府预算编制的方法。
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（1）绩效预算
绩效预算强调预算支出效益，重视预算执行。绩效预算是以项目的绩效(效益)为目的，以成本为基础而编制的预算。具体说就是政府各部门先制定有关的事业计划或工程规划，然后通过计算每项施政计划的成本与效益，择优把项目列入预算。 绩效预算遵循统一规划，适当分类，协调配合，分级负责，弹性控制及正确衡量等原则。 绩效预算依据业务性质和以往经验在各机关详细工作计划的范围内设立考核绩效的根据，对成本与绩效进行直接控制，有助于加强机关内部的管理，具有注重现实，重视行政效率与绩效成本衡量的特点，适合于单位预算。
绩效预算强调政府产出而不是投入，支出内容与服务规划紧密相关,使绩效评价渗透到政府的每一个部门。既考核公共资金使用的最终效果，又考核为取得效果所开展的工作活动情况，便于政府组织机构制定规划和开展工作，准确报告机构的效率情况。 （2）设计规划预算
设计规划预算是尽可能把投入成本和产出结果相联系来安排预算的一种方法。传统预算是按由谁开支（即什么部门）和开支用途进行的投入式预算，而设计规划预算将支出按方案分类，方案尽可能和政策目标相靠拢，并可把方案的结果和投入相联系，也称“产出预算设计”，有利于提高预算支出的使用效率。 确定方案的目标。预算方案的目标实际上是指该方案提供的公共商品的效用。如国防支出的目标是战斗力；战斗力又可分为核战略力量，常规力量等。目标下设的子科目是实现目标的手段。
方案择优，提供动用资源的信息。评估现行方案与目标有关的效率。对方案规划的目标运用成本收益分析进行量化评估，以此为基础对预算支出进行效率调整，择优而选。 对预算计划方案进行系统的、长期的评价。对支出方案的评估需要确定一个适当的时 限，要考虑五年的长度。
设计规划预算可冲破职能部门边界进行统一设计，以整个方案规划安排预算，需要有超越职能部门的协调机构。 （3）零基预算法
零基预算是指在编制预算时，对原有的各项开支都要重新审核。零基预算法不考虑基期情况而测算并编制预算年度指标的方法，不受以往各年增量预算法的束缚，也称为“不连续的预算”。
零基预算法首先，提出目标。其次，一揽子决策，根据预定目标制定几个替代方案，将各部门的活动转变为一揽子决策。然后，排列次序，通过成本效益分析说明各个配置层次上各不同支出规模水平的绩效，在各级管理水平上以横列次序进行评估和排列。最后，选定方案，从几个替代方案中排列先后次序，选出最佳方案，并说明各替代方案的利弊及执行步骤。
零基法要求高，时间长，工作量大，若运用得当，可排除基数中的不合理因素，调整利益格局，发挥预算职能。 3.试述政府预算执行的组织体系。
政府预算的执行涉及到各地区、部门、单位，由国家行政领导机关、职能部门及各类专门机构所组成，按国家政权级次、行政区划和行政管理体制实行“统一领导，分级管理，分工负责”。
（1）政府是政府预算执行的组织领导机构
负责政府预算执行的组织领导机构是国务院及地方各级人民政府。
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国务院领导政府预算的执行，职责为：一是执行政府预算法律、法令，制定预算管理方针、政策；二是核定政府预算、决算草案；三是组织、领导政府预算的执行；四是颁发全国性的、重要的财政预算规章制度；五是审查、批准中央总预备费的动支。
各级地方政府领导地方预算的执行，职责为：一是颁发本级预算执行的规定、法令；二是批准本级预备费、机动财力的动支；三是按规定执行预算调剂权；按规定安排使用本级预算结余；四是审查本级预算的执行和决算。
（2）财政部门是管理机构
各级政府财政部门是政府预算执行的具体负责和管理机构，是执行预算收支的主管机构。
财政部门在预算收入执行中具有双重身份：
预算收入执行的统一负责部门，其任务：第—，根据政府预算收入执行工作的需要，制订组织收入的各种制度和方法。第二，根据政府预算收入任务和核定的季度收入计划，监督各经管收入的部门、各预算缴款单位努力完成预算收入任务，把一切应缴的预算收入及时地、足额地缴入国库。第三，经常检查预算收入执行情况；分析国家政策、法令和国家政治经济情况的发展变化对预算收入的影响；及时研究和解决执行工作中的问题，提出增加收入、降低消耗、加强管理、改进工作的措施和建议。
政府预算收入的主管机关，主要负责其他收入，如行政规费收入、罚没收入、公产收入和杂项收入，国有企业缴纳的预算收入，如企业利润、资金占用费等。凡财政部门监督缴款的，以财政部门为收入机关。
财政部门负责组织和监督管理预算支出，主管预算资金的分配
各个支出预算部门和单位具体负责执行预算支出和预算资金的使用。财政部门在政府预算支出中的任务是：一是根据年度预算和季度计划，适时的、正确地把预算资金拨给用款单位，以保证生产建设和事业计划的顺利完成；二是监督用款单位厉行节约，讲求效果，做到少花钱，多办事，事办好；三是制定各项预算支出管理的规章制度，并监督执行；四是对政府预算支出的执行工作，要经常进行调查研究，分析总结，提出改进工作的措施。 （3）政府预算执行机构
收入的征收机构
政府预算收入的执行工作，由财政部门统一负责组织，并按各项预算收入的性质和征收方法，分别由财政部门和各主管收入的专职机关负责组织管理和征收。包括税务机构和海关。
税务机关主要负责征收并管理各项工商税收、企业所得税、国家能源交通重点建设基金和国家交办的其他收入任务的执行，如利润监交。从1994年起，税务机构因分设国家税务局和地方税务局而使其职能范围有所不同。一是国家税务局。主要负责征中央固定税和中央地方共享税。二是地方税务局。主要负责征收地方税。税务机构除按规定范围组织征收外，还要研究制定税收政策、法令、规章制度；检查税收计划执行情况；依法审批税收减免。
海关主要负责关税的征收管理，对进口货物代征的工商税等有关税款，海关罚没收入。 政府预算资金的出纳机构
预算资金的收纳、保管和拨出——出纳业务，是一项频繁的日常工作，由国家金库(简称国库)负责办理。我国由中国人民银行经理国库业务，不设人民银行机构的地方，其国库业务委托当地的专业银行办理， 政府预算支出的执行机构
财政部门是政府预算支出的管理机构，此外，还有其他各职能机构，包括：
政策性银行。按其专业分工，分别管理支农资金的拨、贷管理及结算业务，基建投资的拨、贷管理及结算业务，工商企业流动资金管理等。
国民经济各部门。预算收入主要来自国民经济各部门，预算支出都要通过各部门、各单
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