何谓零基预算？我国的传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算。
零基预算改革。从1993年开始，我国的一些地方政府开始试验零基预算。进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。
零基预算对于政府的预算过程有积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费。
零基预算改革的局限性。首先，目前我国的部门预算，主要是通过下控制数的办法来控制部门的预算编制，零基预算并没有发展成一个基本的预算框架。在控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。我国目前的部门支出主要分为3类：人员经费、公用经费和专项经费。零基预算主要适用于专项经费。“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”），这极大地限制了零基预算的效果。
其次，零基预算在我国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。其一，目前我国的某些地方政府政府职能和目标不明确，很难对预算进行真正意义的排序。其二，预算分配权上的分散，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现
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象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行。政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。其四，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的。
分析：我国预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法，基数的形成是非常不合理的。首先，部门预算一直缺乏自主权，它必须执行中央的政策,中央的政策文件构成政府各个部门预算基数的基础。其次，由于我国政治体制的原因，政策制定权被分散到各个―政策领地‖，围绕着各个政策领地的就是形形色色的官僚部门，各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。
财政部门希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数，使得预算资金的分配更加科学，增进资金配臵的效率。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。
在我国零基预算并没有发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着，零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下，零基预算的影响范围则更小。即使在该领域，由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程。零基预算是否改变了预算结果也是值得怀疑的。总之，零基预算主要变成了财政部门控制支出部门的工具，而不是一种改进资源配臵效率的最佳方式。
思考题：零基预算在我国未来的实施前景如何？
二、原理综述
国家预算分类方法有两类：1、从预算形式差别的角度分为：单式预算和复试预算；1、以计划指标确定方法的角度分为：零基预算和增量预算。
第三节 国家预算的编制审批执行决算
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一、案例分析
（一）案例9.4: 看好13亿人的“钱袋子”
预算审查，就是对政府如何花钱的监督，就是要为13亿中国人看好“钱袋子”。 预算要“闯六关”。从会前两次初审，到大会期间代表审阅、财经委审查，从主席团会议通过审查结果报告，到大会最终表决，国家预算要在全国人大“连闯”大大小小六道“关口”，才能最后得到批准。
按法律规定在人代会召开的1个半月之前（2004年12月底），全国人大常委会预算工作委员会听取了财政部关于2004年预算执行情况和2005年预算草案初步方案的汇报，并向财政部书面提出了对预算草案的意见和建议。财政部据此进行第一次修改。
大会召开的一个月前，全国人大财经委和有关专门委员会又听取了财政部关于2004年预算执行情况和2005年预算草案的初步方案的汇报，并对预算草案进行初步审查。
每年全国人代会期间，在代表们对预算进行审查的同时，全国人大财经委也在对预算草案进行又一轮的审查，并根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，向大会主席团提交了审查结果报告。大会主席团今天的表决结果，使国家年度财政预算迎来了最后、也是最重要的一关——大会表决。
预算监督实现由程序性审查向实质性审查的转变。宪法明确规定，财政预算由人民代表大会审查批准。然而长期以来，由于没有具体的操作程序和实施监督的细则，各级人大对财政预算、全国人大及其常委会对中央预算的审查监督基本上是程序性的。
有鉴于此，全国人大常委会于1998年12月成立预算工作委员会，作为常委会的工作机构，其主要职责就是协助全国人大财经委员会承担人大及其常委会审查预决算、预算调整和监督预算执行的具体工作。1999年6月，九届全国人大常委会第十次会议上，一些常委会组成人员为审计报告揭露的一些政府部门挤占挪用财政资金用于投资、购置办公楼和宿舍甚至炒股等问题所震惊，呼吁通过立法手段，强化预算管理和监督。全国人大常委会随后通过了关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强对经济工作监督的决定。全国人大及其常委会的这些措施，大大推动了国务院有关部门的预算制度改革，增强了监督的可操作性。到2005年，国务院向全国人大提交的部门预算从最初的几个扩大到35个，160多个中央一级预算单位全部编制了部门预算。
按惯例，每年6月，全国人大财经委都将召开全体会议，听取审计署和财政部的有关汇报，对上一年的财政决算进行初步审查。随后举行的全国人大常委会会议，也将听
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取和审议决算报告、审计工作报告，审查和批准上一年的中央决算。听取审计报告是对预算执行进行监督的重要手段。去年6月全国人大常委会听取审计署审计长李金华的报告后，要求年底前国务院将有关问题的整改情况向全国人大常委会提出报告，从而在全国掀起了一场“审计风暴”，有754人次受到惩处。
全国人大常委会委员长吴邦国9日在向大会做常委会工作报告时也指出，2005年要重点监督财政收支、赤字和国债规模、预算超收收入使用情况，支持审计机关依法开展工作。
分析：这是有关国家预算审查和监督的案例。看好13亿中国人的“钱袋子”，是全国人民代表大会最重要职权之一。国家预算在审批之前称为预算草案，通过人大代表对预算草案进行充分的审查、修改和监督，大大提高了预算草案的科学性、规范性和可操作性，可以使国家的每一分钱都花得更加物有所值，最后经全国人民代表大会审批之后的国家预算具有法律效力，各地区、各部门必须认真组织实施。预算规定的收入任务，必须保证完成，做到及时足额地上缴国库；预算规定的各项支出必须及时的拨付。要加强预算收支执行过程中的管理和监督，预算审计是对预算执行进行监督的重要手段，可以及时发现预算编制、执行、管理和预算资金使用效益方面存在的突出问题，并针对存在的问题采取相应的解决办法。
思考题：为什么要加强国家预算的监督？如何使国家的钱花得物有所值？
（二）案例9.5:全国人大财经委拟通过《2004年中央决算（草案）》
2005年7月12日，全国人大财政经济委员会公布了对2004年度中央决算草案和决算报告的审查结果，并向国务院提出建议批准《2004年中央决算（草案）》。
审查报告称，这次提交的决算草案与十届全国人大三次会议审查和批准的2004年中央预算执行情况略有变化，主要是中央财政收入增加了28.73亿元，中央财政支出增加了27.65亿元，预算赤字减少了1.08亿元。2004年中央预算执行情况是好的，审计发现问题的整改情况也是历年中最好的。
同时，财经委员会也提出了中央预算执行中存在一些问题：中央预算编制、执行方面有些仍然不够规范，预算管理水平有待提高；中央与地方之间基本建设项目管理中的事权划分和管理方式有待改进；财政隐性债务问题不容忽视等。
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