年第 期
历史教学
总第 期
美国中央情报局的由来及其职能的演变
梁志
（华东师范大学冷战国际史研究中心，上海
）
摘 要本文拟利用新近解密的美国政府档案，充分借鉴国内外相关研究成果，揭示美国中央情报局建 立的经过，并以重大国际事件或美国对冷战形势的新认识总统和中央情报局局长的个人经历和偏好以及舆 论界和国会的监督为主线勾勒该机构职能的演变过程，以加深对冷战期间美国中央对外情报体制的理解
关键词冷战，中央情报局，建立，职能 中图分类号
文献标识码
文章编号
（
）
年操纵意大利选举，
动伊朗和危地马拉政变， 件， 构
年发
年策划 猪湾事
秘密情报机
年代以
府对此毫无准备，不是因为情报机构没有得到袭 击何时何地发生的消息，更不是因为急于参战的 罗斯福总统扣压了情报，而是因为没有人把这些 情报综合起来，加以精确的分析于是，建立中央 情报机构被提上议事日程
年 月 协调局（
日，罗斯福发布军事命令：情报
）更
），转
年在越南展开凤凰行动，这一切使 可是，长期以来人们对中央情报局的由来
世纪
美国中央情报局成为尽人皆知的 及其职能的演变仍知之甚少
后，美国国会听证会中央情报局自由信息法项 目，以及非官方的著作和文章陆续披露了大量有 关美国政府战时和战后情报活动的机密文件，一 些民间学者和官方史学家还相继编撰了若干相 关文件集 ，中央情报局的神秘面纱渐渐被 揭开了 基于以上条件，本文拟对中央情报局的 形成过程和职能变化做一梳理
名为战略情报局（
属参谋长联席会议管辖；战略情报局的职责是 收集和分析参谋长联席会议所需的情报，规划 并执行参谋长联席会议所指示的特殊任务；战 略情报局局长将由总统任命 长威廉多诺万（
在参谋长联席会 ）为战略情报
议的指导和监督下工作；任命原情报协调局局 局局长
月，参谋长联席会议正式将战略情报
一从战略情报局到中央情报局
年
收稿日期
月日，日本偷袭珍珠港美国政
局的任务确定为破坏间谍反间谍和秘密活动 一年后，战略情报局又被赋予从事对外宣传活动 的职责
专 稿
战略情报局的战时活动遍及
欧洲北非东地中海巴尔干和远东，是美国历 史上第一个具有中央对外情报机构性质的组织
年
月
日，多诺万就战后对外情报体
制问题向罗斯福进言：改变战时由军方负责情报 活动的做法，将和平时期的情报活动直接置于总 统的控制之下；任命一位中央情报局局长，由他 在总统的指导下全权负责情报事务；设立由国务 职能是向中央情报局局长提供咨询 此即多诺 万计划
该计划刚一问世便遭到了国务
院陆军部海军部参谋长联席会议，以及联邦 调查局等各部门情报机构的强烈反对，它们认为 只有松散的情报体制才能确保有效地收集和分 析情报，兼顾多方利益 的支持 里杜鲁门（ 发布了第
年 月，罗
斯福指示多诺万争取各部门情报机构对其计划
几天后，罗斯福去世新上任的哈
）总统于 月
日
号行政命令，指示解散战略情报
）转归国务
问题上的想法迥然不同麦科马克认为应由国务 卿主管对外情报工作，由国务卿或国务卿的代表 决定呈送总统的情报性质 长詹姆斯福里斯特尔（ 者等同视之
拉塞尔的意见与
）将二
参谋长联席会议的计划极为接近，以至于海军部
鉴于制订对外情报计划的工作因各种错综
日白宫建议总
统将国务卿陆军部长和海军部长召集到一起， 命令他们在
月
日前制订出一份三方均能
不
接受的建立中央情报机构的计划，以呈送总统审 批杜鲁门按照这一建议发出了指示
久，国务院的麦科马克计划出台 该计划提议以 一个复杂的委员会体系为基础构建协调对外情 报和安全情报（内部情报）活动的双重机制虽然 麦科马克计划并未排除建立履行共同职责的中 央情报机构的可能性，但它将协调现有情报活动 视为根本问题，主张由国务院主导对外情报工 作 军方坚决反对由国务院负责对外情报工作， 国务院被迫两次修改麦科马克计划不过，在 月 日送交帕特森和福里斯特尔的附有修改后 的麦科马克计划的备忘录中，伯恩斯依旧反对单 独建立中央情报机构 入，迫使伯恩斯做出让步
年 月
日，杜鲁门以信函的形式向
国务卿陆军部长和海军部长发出了关于协调对 外情报活动的指令，命令他们与总统个人代表一 同组成国家情报委员会（
），并从各自所属部门中抽调人员组建
中央情报小组（
）此外，
国家情报委员会还将指派具有国家安全职能的 主要军事和文职情报机构的首脑（或他们的代 表）组建一个负责向中央情报小组组长提出建议 的情报顾问委员会（
）
具体地说，中央情报小组组长要在国家情报委员 会的指导和管理下履行以下职责：充分利用国务 院陆军部和海军部各情报机构的人员和设备， 对与国家安全有关的情报进行归类和评估，继而 在政府内部分发战略和国家政策情报；制订协调 国务院陆军部和海军部各情报机构与国家安全 有关的活动的计划，并在确立确保最有效地完成
无奈，白宫再次介
卿陆军部长海军部长等人组成的顾问委员会， 复杂的矛盾而进展缓慢，月
局，其中的研究和分析处（
）与论证处（
院，余者由陆军部接管 当天，他还致函国务卿 詹姆斯伯恩斯（ ），希望其组建一 个由国务院领导的部际小组，负责制订一份全面 的协调一致的对外情报计划 汰
在接下来的新一轮争论中，军方与国务院成 为主角和对立双方 伯特帕特森（ 理罗伯特洛维特（
月
日，陆军部长罗 ）命令其空军助 ）组建一个委
月 就这样，
多诺万计划 在首轮对外情报体制之争中被淘
员会，专门研究未来对外情报体制问题 参谋长联席会议的主张
日，洛维特委员会提交了初步报告，总体上支持
同样，作为海
军部研究结果的埃伯施塔特报告也得出了类似 的结论，大体赞同参谋长联席会议的意见 如果说军方内部的看法相对来说比较一致的话， 那么国务院主要官员间的分歧则相当严重 助理艾尔弗雷德麦科马克（
和负责管理事务的助理国务卿唐纳德拉塞尔 （
）然而，两人在对外情报体制
伯 ）
恩斯在情报方面主要倚重国务卿研究情报特别
专 稿
国家情报任务的总体政策和目标方面向国家情 报委员会提出建议；为了保证各部门情报机构的 利益，承担起在国家情报委员会看来中央组织可 以最有效地完成的多个机构共同关心的工作； 履行总统和国家情报委员会随时可能赋予的与 国家安全情报有关的其他职责次日，杜鲁门决 定在确定中央情报小组组长的正式人选之前先 让悉尼索尔斯（
）临时担任中
央情报小组组长，同时任命威廉莱希（
）为总统在国家情报委员会中的个人代 表
至此，美国国家对外情报体制
初步形成
月 日，霍伊特范登堡（
）接替索尔斯成为首任中央情报小组组长 当时，初建的中央情报小组在国家情报体制中尚 没有实权，中央情报小组组长的权威也并非无可 置疑 各部门情报机构明显排斥中央情报小组， 依旧越过中央情报小组直接向总统呈送情报，拒 绝与中央情报小组分享原始资料，只向中央情报 小组提供少量的资金和一小部分平庸的人员 造成这种局面的主要原因是中央情报小组并非 依法建立的机构，在财政上必须依赖国务院陆 军部和海军部的资助，仅具有初步的研究和分析 能力，无力撰写战略和国家政策情报，中央情报 小组组长与情报顾问委员会之间的权责关系尚 不明晰
因此，范登堡不断谋求扩大
中央情报小组的权限，一心要把中央情报小组建 成一个独立的完全自给的国家情报机构 上任之后，范登堡陆续提出了一些与中央情 报小组职能有关的具体问题：应授权中央情报小 组组长从事有利于撰写战略和国家政策情报的 基础性研究和分析工作 相应的，国务院陆军 部和海军部中与这一工作有关的资金人员和设 施转归中央情报小组所有；赋予中央情报小组组 长以国家情报委员会行政代理人（
）的身份，允许他代表国家情报委员会协调 和监督联邦政府的所有情报活动；由中央情报小 组组长全权负责收集涉及国家安全的外部情报 的间谍和反间谍活动，以及与之相关的监视外国 新闻出版和广播宣传的工作；国务院陆军部和 海军部应在各自能力范围内按中央情报小组组
长的要求向中央情报小组提供必要的资金 人 员设施和其他帮助；中央情报小组有权请求追 加拨款；协调与外国原子能开发及其潜力有关的 情报活动；利用与国外有联系的美国商业机构 非政府组织和个人收集外部情报；将撰写静态情 报（
）的职责划归中央情报小
组；情报顾问委员会的讨论和审议不得妨碍中央 情报小组按时呈交情报评估报告；由中央情报小 组协调传记情报
的撰写
和保存工作；界定国务院陆军部海军部等各部 门情报机构负责收集的情报的类型随着以上问 题的逐步解决，中央情报小组收集和分析情报 撰写情报评估报告以及协调情报活动等各项职 能明显加强
同时，范登堡也在努力使中央情报小组成为 依法建立的机构 报局（
年 月初，他的 ）立法草案，赋予
法律顾问们起草出一份准备呈交白宫的中央情 中央情报小组以独立财政权等诸多权力和明显 高于各部门情报机构的地位在随后召开的国家 情报委员会第 次会议上，范登堡提出中央情报 小组应有权审阅所有原始情报资料，努力满足各 部门的情报需求实现这一目标的前提条件是中 央情报小组组长拥有财政和用人权国家情报委 员会总体上支持范登堡的看法，指示伯恩斯与预 算局讨论中央情报小组在资金方面的困难
最
终，预算局财政部和总审计局同意设立一项专 由中央情报小组组长管理和使用的特别工作基 金（
）更令范登堡感到振奋
的是，虽然杜鲁门认为不宜向本届国会提出为 中央情报小组立法的问题，但他授权国家情报委 员会先起草出一部准备呈给下一届国会的中央 情报局立法草案
年 月，陆军部长和海军部长共同建
议通过包括建立中央情报局等内容在内的军队 合并法案负责起草军队合并立法草案的白宫工 作小组顺势决定将建立中央情报局的问题纳入
指描述外国基本情况的国家手册等供各机构使用的基 础资料
指有关外国个人基本情况的信息
专 稿
其中，但对中央情报局的职能和中央情报局局长 的特权不做详细规定，以免引起国会对情报事务 的过多关注和争论
中央情报小组
逐渐接受了这一事实 月 日，
年国家安全法正式生效 法案规定，解散国家情 报委员会，另外成立国家安全委员会，并在国家 安全委员会下面设立中央情报局
中央情报局
应在国家安全委员会的指导下履行以下职责：就 协调与国家安全有关的政府部门和机构的情报 活动这一问题向国家安全委员会提出建议；对与 国家安全有关的情报进行归类和评估，并在政府 内部分发情报，前提条件是中央情报局不得行使 维持治安传唤和执法的权力，各部门和其他机 构应继续收集自身所需的情报并对其进行评估 归类和分发，中央情报局局长有责任严守有关情 报来源和方法的秘密，以防未经授权的泄密；为 了保证现有情报机构的利益，从事国家安全委员 会认为由中央机构可以更有效地完成的以上情 报机构共同关心的其他工作；履行国家安全委员 会随时可能赋予的与国家安全情报有关的其他 职责
年，中央情报局又将单独
年，中 日，中央
的中央情报局立法草案提交国会，但国会未来得 及按程序对草案进行审议便休会了 央情报局再次将草案呈送国会
月
二中央情报局职能的初步演变
日，中央情报局正式成立，
）成为第 罗斯科希伦科特（
一任中央情报局局长 此前，他已准备好了向即 将建立的国家安全委员会提出的建议：允许中央 情报局局长参加所有国家安全委员会会议；建立 一个由国务卿和国防部长组成的负责指导中央 情报局的国家安全委员会分委会；组建一个负责 向中央情报局局长提供建议的情报顾问委员会； 国家情报委员会的指令暂时依然有效；国家安全 委员会指示中央情报局局长在 央情报局新的授权建议
天内提出对中 日，国家安全委员会
年 月
召开第 次会议，授权中央情报局局长以观察员 或顾问的身份参加国家安全委员会的所有会 议，同意国家情报委员会的指令短时间内仍具 法律效力，命令希伦科特在
天内提出完善
以往指令的授权建议，但没有就筹建国家安全 委员会分委会和情报顾问委员会等问题做出决 定
月
日，国家安全委员
会执行秘书索尔斯对希伦科特建立情报顾问委 员会的提议进行了修改，删去了有关中央情报局 局长应按照两个或两个以上情报顾问委员会成 员的要求向国家安全委员会提出建议的规定最 终，国家安全委员会授权按照索尔斯的主张组建 情报顾问委员会
月，希伦科特如期向国家安全委员会提
出了修改国家情报委员会指令的建议，详细规 定了中央情报局的职能和中央情报局局长的权 力
日，情报顾问委员会召开会议，中
央情报局局长与各部门情报机构负责人就修改 国家情报委员会指令的问题展开激烈争论，多数 部门情报机构负责人认为应大范围地修改希伦 科特的建议最终会议决定建立一个特别工作小 组，专门负责修改国家情报委员会指令在
月
日的国家安全委员会第 次会议上，双方达 成妥协，各部门情报机构承认中央情报局局长拥 有协调权，承诺向中央情报局局长提供其对情报
英文为
，国内冷战史学界通常将其译为
情报局法正式生效，主要意义在于：赋予中央情 报局不受相关法律法规限制自由使用资金并按 照预算局批准的数额与其他部门机构相互挪用 资金的权力
年国家安全法和
年中央情报局
法的通过一方面使中央情报局成为依法建立的 机构，拥有了签约财政和用人权，另一方面也充 分保护了各部门情报机构的利益，将中央情报局 置于由各部门首脑组成的国家安全委员会之下， 允许各部门情报机构继续从事原来的工作，且并 未明确赋予中央情报局收集情报和采取秘密行 动的权力
但这一切并不意味着中央情报局的
年国家安全法规定中
职能一成不变，因为
央情报局可以从事国家安全委员会认为中央机 构可以更有效地完成的各部门情报机构共同关 心的其他工作，国家安全委员会有权随时赋予中 央情报局与国家安全有关的其他职责
隐蔽行动 在本文中，秘密行动和隐蔽行动通用
专 稿