三、未利用地
未利用地面积14491.88公顷，占土地总面积的7.65%。其中，水域面积为1590.71公顷，占未利用地的10.98%；滩涂沼泽面积为339.89公顷，占未利用地的2.35%；自然保留地面积为12561.28公顷，占未利用地的86.68%。
第二节 土地利用特点
一、土地开发程度较高
2005年，全市土地利用率为92.35%，高出全国26.35个百分点（全国平均水平为66.00%）；土地垦殖率为29.04%，高出全国15.84个百分点（全国平均水平为13.20%）。 二、土地利用地域差异明显
全市城区土地投入产出率相对较高；市域南部和北部地区林地与旅游资源丰富，土地垦殖率相对较低。
第三节 土地利用存在的问题
一、土地资源紧缺，人均占有量少
2005年，全市人均占有土地面积为2.58亩，低于同时期全国和全省人均水平（同期全国为12.41亩/人、全省为4.74亩/人）；人均占有耕地面积仅为0.75亩，低于同时期全国和全省人均水平（同期全国为1.40亩/人、全省为0.78亩/人）；全市人口密度为581人/平方公里，高于同期全国和全省水平（同期全国为136人/平方公里、全省为299人/平方公里）。
二、耕地面积逐年减少，人口与耕地矛盾突出
人口逐年增多，耕地逐年减少，人均耕地占有量不断下降。1996年全市人均耕地0.79亩，2000年下降到人均0.77亩，2005年下降到人均0.75亩。 三、城镇规模扩展迅速，用地结构有待优化
随着全市经济的快速发展和城镇建设步伐加快，城镇用地规模迅速扩展，由此导致建成区用地结构不够合理的现象出现。主要体现在：城镇建筑总容积率不高；城市土地利用率较低。
四、土地利用行为不够规范，存在违法占地现象
近年来，非农建设用地存在一些未批先占、边批边占、少批多占现象。违法用地行为的存在使得用地布局规划难以落实，从而导致城镇用地及农村居民点用地结构难以优化配置。
五、农村居民人均用地标准偏高
2005年，全市农村居民点人均建设用地面积达173.75平方米，超出了国家规划标准，其中伏口镇、渡头塘镇、安平镇、古塘乡、湄江镇和龙塘镇，人均建设用地分别高达249.93平方米/人、208.15平方米/人、236.97平方米/人、219.54平方米/人、229.04平方米/人和228.11平方米/人。 六、矿山生态环境恢复治理滞后
市域矿产资源丰富，矿山企业较多。由于大量采矿使矿区的生态环境遭到破坏，因采矿而破坏了植被，造成水土流失。据不完全统计，绝大多数矿山基本上未进行土地复垦、恢复植被，复垦面积与因开采而破坏的面积相比，总的复垦率不到10%。
由于矿山生态环境恢复治理成本较高，技术难度较大，加上矿山企业多为小型企业，资金投入能力有限，故多年来矿山生态环境治理相对滞后。
第四节 土地利用潜力
一、城镇存量建设用地潜力
2005年，全市存量建设用地总量为17.39公顷。
全市闲置建设用地面积9.06公顷，占全市存量建设用地总量的52.10％。城区闲置建设用地分布有7.72公顷，占全市闲置土地总量的85.21％；其余1.34公顷分布于各乡镇办事处，主要为小城镇建设用地及乡镇个别单位建设用地，占闲置土地总量的14.79%。
全市空闲用地面积为7.25公顷，占全市存量建设用地总量的41.69%。 全市“批而未供”土地面积为1.08公顷，占全市存量建设用地总量的6.21%。 对以上闲置、低效用地采取有效措施，即可提高利用水平，做到节约挖潜。 二、土地开发整理复垦潜力
2005年，全市土地开发整理复垦总潜力面积为74073.76公顷，可新增耕地面积潜力共计9229.25公顷。其中，土地待整理区面积为49356.23公顷，新增耕地潜力为1680.91公顷；农村居民点待整理面积为10218.75公顷，新增耕地潜力为3786.62公顷；土地待复垦土地面积为5231.25公顷，新增耕地潜力为394.00公顷；宜开发的未利用土地面积为9267.53公顷，新增耕地潜力为3367.72公顷。
第四章 土地利用战略与目标
第一节 社会经济发展战略与目标
一、发展战略
充分利用市域工业基础、矿产资源和区位条件等方面的优势，强势推进工业化进程，以发挥工业对全市经济增长的主导和带动作用，达到工业强市的目的。按照走新型工业化道路的要求，加快产业结构调整步伐，在改造提升传统产业的同时，大力发展先进制造业；切实加快农业产业化步伐，着力发展第三产业，努力提高城市化水平；加大基础设施建设，加大文化教育、科技等事业投入，加强文化建设和社会建设，努力构建和谐社会。
形成“人口向城镇和农村居民点集中，集约发展；产业向开发园区集中；商贸形成网络结构，多元发展”的社会发展格局；调整土地利用结构，提升工业化和城镇化用地的综合效益，构筑“一点三轴”的经济发展与土地利用空间布局。其中，突出“一点”是指重点保障城区发展，充分发挥城区对全市经济、产业的辐射能力，以城区发展带动和促进全市发展；兼顾“三轴”是指充分利用“国道207”、“省道210”、“省道312”对经济发展的巨大促进作用。 二、发展目标
规划到2010年，预测全市总人口达到113.50万，其中城镇人口42万人，城市人口15.50万人，城市化水平为37.00%；地区生产总值达到120亿元，人均为10600元左右，三次产业结构比例调整为16:48:36。
规划到2020年，预测全市总人口达到120万，其中城镇人口57万人，城市人口24万人，城市化水平为47.50%；地区生产总值达到310亿元，人均为25800元左右，三次产业结构比例调整为13:47:40。
第二节 土地利用战略目标与重点
一、战略目标
以提高粮食综合生产能力、保护和改善土地生态环境、显著提高土地资源利用效率为土地利用总体目标，落实最严格的耕地保护制度，保持耕地占补平衡，将耕地向规模经营集中，促进耕地保护。土地利用方式由粗放型向集约化转变，通过供给引导和制约需求，控制建设用地规模，保障交通、水利、能源等重点项目建设用地供给；通过外延扩展与内涵挖潜
相结合的方式优化土地利用结构与布局，使土地资源开发利用与保护取得较大成效；实施土地利用用途管制；充分发挥土地利用的经济、社会和生态效益,为全市经济社会的永续发展创造良好的条件。 二、战略重点
（一）严格保护耕地特别是基本农田
认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，全面保护农用地，特别注重耕地的保护并将基本农田的保护放在第一位。
市域耕地和基本农田主要分布在涟水、孙水和湄水及其支流沿岸的岗平地区，该区域同时又是城镇和二、三产业发展的重点区域，耕地和基本农田保护与城镇建设及二、三产业发展的矛盾日益突出。规划期内，该区域将继续严格控制各项建设占用耕地，坚持建设用地“占补平衡”原则；该区域内尽量多安排农田水利设施、土地综合整治项目及基础配套设施建设，做好专项资金安排。加强基本农田建设，重点保护集中连片的基本农田，积极改造中低产田，提高农业综合产出率。 （二）促进土地节约集约利用
节约集约利用土地，是贯彻科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在要求，是缓解土地供求矛盾、促进经济结构调整和经济发展方式转变的基本手段。规划期内，坚持统筹安排各类用地，以适应发展的需要。各行业的发展应充分利用闲置、低效土地，提高土地利用率，严格控制外延扩张。新增建设用地除保证城镇发展用地外，主要用于安排交通、能源、水利及生态环境等基础设施建设和重点产业基地建设。 （三）统筹城乡土地利用
规划期内，根据构建和谐社会与两型社会的要求，协调城乡土地利用，逐步消除城乡二元经济社会结构，遵循“以工带农、以城哺乡”的思路，在加大城镇建设力度的同时，支持社会主义新农村建设，保证新农村建设与发展的用地需求，对农业产业结构调整与升级、农业现代化生产条件建设以及农村基础设施建设和农村人居环境建设方面的用地需求予以优先安排，并将农村居民点用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，优化城乡建设用地内部结构，提高土地利用效益。
（四）坚持土地利用与生态保护结合