利之法;不单是税收收入保障之法，更是国家与纳税人的利益协调之法。
(二)立法名称与宗旨的“去管理化”
由“税务管理”到“税收治理”的理念跃迁，应当集中反映在法律的名称和宗旨上。如前所述，《征求意见稿》在这方面已经取得了一定进步，但“去管理化”体现得不够充分，仍有改进的空间和必要。具体来说：
在立法名称上，建议将《税收征收管理法》修改为《税收征收法》，删去“管理”二字。以“管理”为法名，是我国经济社会立法的一个常见做法，如《房地产管理法》《土地管理法》等，比比皆是。细细推之，这或许很大程度上导源于计划经济时代的全能政府观念，将经济社会事务都视为政府的管理对象，而这显然与当今的国家治理理念不相吻合。值得注意的是，早先一些事项的立法或修法中已经采取了“去管理法”的做法，如1983年《道路交通管理条例》上升为2003年《道路交通安全法》，还有1991年《国家预算管理条例》上升为1994年《预算法》，等等。就《税收征收管理法》而言，其名称沿袭自1986年的《税收征收管理暂行条例》，潜藏着税务机关管制纳税人的不平等地位预设，与“税收治理现代化”的新要求相脱节，不能体现其权利之法、服务之法、利益平衡之法的新定位。此外，从国际经验上看，许多国家和地区的单行税收程序法都不带“管理”二字，如法国《税收程序法》、日本《国税征收法》、我国台湾地区“税捐稽征法”等。因此，我们主张删除法名中的“管理”字样。
在立法宗旨上，应当合理设定《税收征管法》的价值目标，并理清诸要素的价值位次和逻辑顺序。在我国税收征管的历次立法或修订中，法律宗旨条款均有变动，从中可以观察到价值要素的演进轨迹。《征求意见稿》中，依次含有规范征纳、加强征管、国库利益、保护权益、税收治理、促进发展六大要素。对此，我们有以下建议：第一，应删去“加强征管”要素。税收征管法的直接功能是规范征纳双方行为，税务机关应依法征税，而不能“加强”或“减弱”[9]。删去该点，是“去管理化”的体现，也能够更加准确地体现法律的规范作用。值
得注意的是，长期以来，这一要素都位居立法宗旨的首位，而《征求意见稿》将其位次后移，这已显现出立法机关的态度。第二，应修改“国库利益”要素。保障国家税收收入是执行法律的结果，而非制定法律的出发点。如果将国库利益优位置于宗旨之中，势必使得各项制度向税务机关倾斜，破坏兼顾公私利益的平衡格局。在依法治税的理念下，应当强调的是“税务机关依法征税”的过程控制，而非“征得多少税款”的结果要求。因此，可将其修改为“保障税务机关依法履行职权”。第三，应删去“税收治理现代化”要素。税收治理现代化是本次修法的目标，而非法律的宗旨。换言之，它指引着应当朝什么方向来改革和完善法律，而不是表明法律所要实现的任务。同时，作为一个具有较强时代性的范畴，它也与法律的相对稳定性不相适配，不宜写入立法之中。第四，“促进发展”要素虽然与本法关系相对间接，但系属我国立法的习惯做法，在不至于过分累赘的情况下可予保留。
经过上述分析，可筛选得出“规范征纳”“依法履责”“保护权益”“促进发展”四个要素。从逻辑位次角度考虑，这种排列也是较为适当的。“规范税收征纳行为”是法律的直接功能，“保障税务机关依法履行职权”和“保护纳税人合法权益”属于分别从双方主体角度作出阐释，“促进经济和社会发展”则是间接目标和高级宗旨。综上所述，我们建议将立法宗旨修改为：“为了规范税收征纳行为，保障税务机关依法履行职权，保护纳税人合法权益，促进经济和社会发展，根据宪法，制定本法。”
三、提升治理能力，规范征税行为
所谓“治理能力”，简言之就是“国家制度的执行能力”[10]。就税收征纳而言，提升税务机关的治理能力有两层含义：一是通过授权来增强其在信息管税时代的征收和稽查能力，即有效治理能力;二是通过限权来提高其遵守法定程序、依法征税的能力，即规范治理能力。进一步看，这两方面其实又是统一的。公权力机关“法无授权不可为”，因此，法律对税务机关的授权，其实也就是在限权，这也正是“权限”一词的用意。由此可见，税收治理能力的提升，主要是