籍管理技术规程；拟订土地定级、估价标准；负责制订土地权属管理办法；负责查处土地权属纠纷；承办全国农业区划委员会土地资源专业组及全国土地资源调查办公室的日常工作。1986年6月25日，《土地管理法》颁布实施，该法对土地登记制度、土地调查统计制度、土地权属纠纷处理等都作了具体规定。国家土地局成立以后，除继续加紧全国范围内的土地利用现状调查及各级汇总外，自1987年以来，在全国城镇开展了国有土地使用权的申报工作和城镇地籍调查，在此基础上，进行土地登记、发证工作。1987年国家土地管理局与国家统计局共同制订了土地统计报表制度。为推进城镇土地的有偿使用，1989年开始，在城镇开展了土地定级估价工作。
地籍法规体系逐步建立。国家土地管理局在工作试点的基础上，制订和完善了地籍法规：1987年印发了《土地利用现状调查技术规程》补充规定，增加了权属界线调查的内容；1988年颁布《农用土地分等定级规程（试行）》；1989年9月颁布《城镇地籍调查规程》、《城镇土地定级规程（试行）》；1989年11月发布《土地登记规则》，并于1995年进行了第一次修改，2007年进行了第二次全面修订；1992年公布《日常地籍管理办法（农村部分）》（试行）；1993年6月颁布《城镇土地估价规程》（试行）；1993年7月发布《土地利用现状调查地（市）级汇总技术规程》等等。这些法规为全面开展城乡地籍管理工作做了必要的技术准备，为完善地籍管理制度，使地籍工作逐步走上全面科学管理的轨道奠定了基础。
国土资源部成立。在新一轮部委机构调整中，国务院于1997年将国家土地管理局与地质矿产部、国家测绘局合并，成立了国土资源部，其下设规划、耕地保护、地籍、土地利用、开发、储量、环境、勘查等业务部门。地籍司设土地登记、土地权属、土地调查、土地监测与统计等处。调整后的地籍司的工作以土地产权管理为中心，强化土地登记工作，逐步建立适应社会主义市场经济需要的土地产权制度；继续强化土地变更调查，并与土地利用动态监测相结合，保证土地信息的现势性；另外还以地籍社会化服务为突破口，提高地籍社会化服务水平，为国土管理提供基础数据。
1950年代以来，特别是改革开放后，我国地籍管理取得了可喜成绩，地籍管理制度理性回归。但同世界先进国家的水平相比较，还有一定的差距。世界先进国家地籍的应用范围越来越广，其内容全面向多用途地籍发展，地籍管理的手段和方法也更加科学、先进，遥感监测、地籍信息系统等得到普遍运用。我们应从基本国情出发，加强地籍管理的理论建设，积极学习与吸收先进技术，用更加科学的地籍管理成果为社会发展与进步服务。
三、国外地籍管理制度概述
（一）外国地籍制度发展概述
从人类考古的发现看，在远古时期，古希腊、古罗马、古埃及等就有地籍管理制度的记载。据《旧约·创世纪》记载，古代埃及早期就建立起对全国土地资源进行普查的制度，并为埃及王国历朝法老所沿袭。法老对土地的普查，被视作国家对领土的统治权和对土地的所有权的体现。大约在公元前9世纪编成的荷马史诗中，其中就描述了这个时期的土地所有制。古希腊著名思想家柏拉图，在他著名经济著作《法律篇》有这样论述：不管是邻近边界的本国公民还是外国人，任何人不得移动土地的边界标志。公元前450年，反映早期罗马共和国社会经济关系的罗马最古老的成文法《十二铜表法》编定完成，其中第七表为土地权利法，明确在地界诉讼中，必须遵循十二铜表法的相关规定。可见当时的土地经界分明，权属明确。
1、大陆法系国家地籍制度的形成与发展
12世纪初，地籍管理的重要内容物权登记制度萌生于德国。德国北部市镇普遍设立了都市公簿，不动产物权变动在由市政会掌管的都市公簿上进行记载后才能发生效力。这种制度在后来德国进行的罗马法继受过程中被中断了。17世纪以后，德国开展了大规模的罗马法继受运动，这项运动覆灭了德意志法上固有的法律思想。由于罗马法中的抵押权不需要任何特殊的要求就可以成立，债务人的利益往往受到来自债权人滥用抵押权的侵害。18世纪后，这种抵押权制度在德国大部分地区遭到挫折，罗马法的继受中断，德国固有法的发展再次被恢
21
复。德国于1722年颁布《抵押权及破产令》，法律承认先取特权在效力上优先于抵押权，该法确立了以公簿登记作为抵押权的公示方法。1750年德国又发布《抵押权令》，对抵押权和先取得权享有的优先权必须以登记为要件，相互间的顺位先后由登记先后决定。这种登记主义不仅对抵押权适用，也要求对土地所有权本身进行登记，土地所有权的转移以合意和交付为必要条件。1794年，普鲁士土地法进一步完善，规定登记簿上的所有人，即便不是真正所有人，信赖登记的第三人的利益也可以获得一定的保护。在这个法律中确立了登记的实质审查主义，目的在于使登记权利与真实权利保持一致。1872年，德国颁布《不动产物权的取得及物上负担的法律》，法律中涉及不动产登记方面的内容包括：①不动产所有权转移、抵押权设定须以登记作为成立要件；②确立了登记的公信力原则；③鉴于节省费用的需要和其他政治、经济的原因，把登记官的实质审查主义改为形式审查主义。该法的颁布标志着德国不动产登记制度的成熟。
《德国民法典》于1896年颁布。法典将物权变动的公示原则与公信力作为物权制度的一项重要内容，除了在物权编第二章“土地权利通则”中对登记的一般程序和效力进行了系统规定外，在其它章节中也根据权利的类型和特点做出了相应的规定。1897年3月，德国又颁布了《土地登记条例》，该条例反映了德国不动产登记制度的公示、强制登记、实质审查等基本原则。为了配合该条例的实施，1935年德国颁布了《土地登记条例施行法》，1936年颁布了《土地登记官职责条例》，1951年颁布了《以土地登记规则处理住宅所有权事宜法》等。至此，德国的不动产登记制度日趋完善。
同德国一样，法国在民法典出台前，也曾发生过大规模的罗马法继受运动。由于受到罗马法的影响，在法国大部分地区，土地公示原则被完全忽视，只在北部少数地区还存有不动产物权变动的公示制度的烙印。随着经济发展，不动产交易增多，法国各地明显感到公示制度的欠缺使得不动产交易安全受到了威胁，为此，政府曾发布过多次法令，试图对公示制度的欠缺进行补救，但多以失败而终。只有1771年关于不动产受让人保护方面的法令得到了确定，该法令确立了权利确认书制度，要求转移不动产时，应进行公告，两个月内若无人提出异议，则对受让人发布确认书，受让人可以对该不动产取得无负担的所有权。
法国民法典从1800年开始起草，在编撰时，是否采用公示原则成为登记制度议论的中心问题。在18世纪末和19世纪初的法国，对于财产的动的安全，仍持怀疑态度，其原因主要是经济生活中持续不断的封建专制，贵族阶级对于农业生产的支配能力非常薄弱，对于土地投资和不动产金融还没有形成强烈的需要。另一方面受法国大革命的影响，所有权绝对、契约自由成为法律的指导思想，因此人们对于不动产动的安全没有表现出太大的兴趣。不过最后登记公示原则还是在1804年形成时得到了采用。
随着商品经济的发展，法国民众渐渐感到民法典公示制度不完备所带来的麻烦，为此，法国政府自1841年以来曾经有过予以改正的设想，直到1855年3月颁布《关于抵押权登录的法律》时，这种设想才得以实现。根据这项法律，所有权以及抵押权等权利设定及权利转移的行为未经登记不得对抗第三人。
法国民法典在公示原则的问题一直存在着，第二次世界大战以后，法国设立民法典修订委员会，开始着手对民法典进行大规模修订工作，法典修订委员会终于采纳了彻底消除其内在缺陷的激进主张，并于1955年1月发布了《关于不动产公示的法令》。这次改革的结果使得原法典中公示制度存在的问题得到根本解决。公示原则最终在法国民法典中得到确立。
2、英美法系国家的地籍制度的形成与发展
现代英美法中的地籍制度形成于19世纪中后期。英国在1862年就设置了政府登记局，统一管理英国城乡土地。19世纪的英国进行了大规模土地改革运动，为了使改革顺利进行，英国专门成立了不动产委员会。1829年委员会提出了第一份报告，指出英国地籍制度的最大问题是权利的不确定性，最好的解决方法是引入权利登记制度或确认登记制度。委员会的建议获得了公众的拥护，由于权利登记比确认登记优越，委员会建议此次改革以建立权利登记为目标，并在目前存在确认性登记的地区，逐步以权利登记替代。1862年，英国颁布了《威斯伯里勋爵法》，将权利登记体系引入英国。依该法规定，在进行严格核查的基础上，对于不应被废止的不动产权利实行自愿登记原则，权利一经登记，便受到法律的保障。由于该法对登记的核查规定严格，实务上行不通，此法形同虚设。1875年，英国又颁布了《凯恩勋爵法》。该法规定了对占有性权利（如租佃权等）实行自愿登记，而实际上占有性权利在当时很少会发生转让，权利人认为没有必要进行登记。这一立法也没有取得良好效果。
22
鉴于上述两次失败的经验，1897年，英国又颁布了《土地转让法》，对不动产权利实行强制登记原则，而且还引入了登记赔偿制度。颁布该法后，英国只在伦敦郡强制实行，其他地区自愿采行。伦敦郡的实践证明该法是成功的，它的颁布标志着现代不动产登记制度在英国的建立。1925年以后，英国又颁布了一系列不动产方面的立法，其中包括《土地登记法》、《土地负担法》、《财产管理法》等。通过这些立法，英国不动产登记制度正式建立起来。
从上述分析我们可以看出，我国历代的地籍管理制度都是以国家利益为本位而建立的，以私的产权保护和交易安全为基本价值取向的产权登记在我国始终没有形成独立而完整的观念，也没有形成比较完整的产权登记法律体系，严格的产权登记制度在引进西方法制之前并不存在。相比较其他各国的地籍制度发展，虽然相对较晚，但是从一开始土地登记制度便以确立和保护私的产权为中心，各国登记制度的发展史也是法律对各种不动产权利予以界定的历史。我国现行的产权登记制度虽然带有产权登记的性质，但在很多方面仍然有中国传统登记的痕迹，如何从我国实际情况出发，完善地籍管理制度及产权登记制度，是摆在我们面前的一项重要而艰巨的任务。
（二）俄罗斯国家地籍系统 1、俄罗斯地籍法律制度
俄罗斯是联邦制国家，共有89个州、边区和自治共和国。原苏联解体后，俄罗斯首先制定了联邦新宪法，随后制定了《俄罗斯联邦土地法典》。该法典由十八章一百零三条组成。俄罗斯国家杜马于1999年11月24日通过了《俄罗斯联邦国家地籍法》。地籍法主要内容包括：基本概念、调节对象、立法目的、工作原则、权利义务、管理内容、程序方法、技术要求、人员经费和法律责任等。
俄罗斯联邦土地管理实行垂直体制，由联邦地籍局统一管理。俄罗斯联邦地籍局的主要职能是：按国家地籍法对城乡土地所有者、使用者的土地实行统一登记、发证和统计；按国家土地整理法和联邦土地法典的要求负责土地整理；按联邦土地法典进行土地监测、土地评价和土地分等定级；按土地使用付费法每年征收土地税。
在土地管理方面，为适应国家政治体制变革需要，还先后出台了农民农场法、土地改革纲要、土地有偿使用法、土地改革法、土地使用付费法、农业土地法、俄罗斯联邦公民有权获得土地和出售土地法、土地整理法等。
在前苏联时期实行的是土地国有制，法律规定土地、森林、矿藏、水流为国有。没收地主、皇室、寺院、教堂的土地，连同耕畜、农具、庄园建筑和一切附属物，一律交给乡土地委员会和县农民代表苏维埃支配。苏联解体后，俄罗斯土地制度发生了根本变化，土地从国有化向土地私有化发展，俄罗斯联邦宪法第9条规定：土地和其它自然资源可以为私人、国家、市所有或采取其它形式的所有权。俄罗斯土地私有化内容包括三个方面：一是把单一的土地国有改造为多元土地所有制，承认除国家外，集体和个人也可作为土地所有权的主体，尤其是承认私人可以拥有土地；二是国有企业私有化；三是实现住房的私有化。1990年11月，俄罗斯颁布了土地改革法，其基本思路是重新分配土地，实行土地多种所有制和多种经营形式，建立土地市场，形成土地使用的合理结构。
2、国家地籍系统
俄罗斯联邦国家地籍是一个关于土地的自然、法律和经济状况的信息系统，主要包括土地登记、土地统计、土地评价等子系统。
（1）土地登记。土地登记是确定土地权利的法律记载，从完成登记时刻起，土地所有者、占有者、使用者和承租者的土地权利就得到国家的认可和确定，土地交易合同中土地权利合法性也得到确认。俄罗斯联邦国家土地登记包括土地及与土地相关的地上物的权利，如建筑物、地下或地上设施等的登记。俄罗斯联邦土地登记的基本单元是具有土地所有权或占有权的地块。俄联邦土地登记包括：公民和法人的土地所有权登记、土地抵押登记、拒绝土地登
23
记、缓期登记等。权利登记后，土地登记人员应向土地所有者、占有者、使用者、租赁者发放权利证明文件。俄罗斯联邦的土地登记资料允许公开查阅使用。
（2）土地统计。俄罗斯联邦的土地统计是国家经济统计的一种类别。土地统计的对象是作为生产资料和不动产的土地；统计的目的是获取、处理、分析土地的数量、质量和土地利用方面的信息，并分析土地的数量、质量的动态特点。根据土地统计的任务、内容和特点，分为基础的（初始的）和经常的（日常的）土地统计。土地数量统计是按土地用途、土地占有者、所有者、使用者和承租者,按地块及组成地块的土地类别和用地类别进行；土地质量统计包括地籍分区、土地级别、土地属性、土埌分类等。俄罗斯联邦的土地质量统计为土地合理利用,合理确定地价提供基础资料,为确定不合理利用地块、被破坏土地、贫瘠土地和退化土地的分布状况提供依据。
（3）土地评价。在原苏联时期的土地评价主要是指土壤等级鉴定和农用地的经济评价。俄罗斯联邦的土地评价逐步开始为土地市场需要而进行土地经济评价，即按土地用途和利用目的，依据土地收益、土地市场的供求状况来确定土地的价值。土地价值指标一般是用土地实物指标来表示：国民经济各部门（农业、城市、林业等）土地评价的综合指标一般是用能获得的地租作为评价指标；农业用地是用地块的生产能力、位置和收益的指标体系来表示；林业用地用土地的生产率、自然保护和休闲的意义、位置等指标来表示；居民点和其它用地要依据其功能、建筑密度、位置、公共设施和交通设施、生态条件、利用效益等条件设计指标体系进行评价。各类用地评价的方法，统一由俄罗斯联邦土地资源与整理委员会与农业部、市政建设委员会、自然资源部、矿产委员会等统一制定。土地评价的结果需报俄罗斯联邦土地资源与整理委员会批淮，并纳入地籍系统，定期更新完善。
3、地籍信息系统
俄罗斯国家地籍信息主要来自地形测量、航空摄影测量、地籍测量和土壤、地质、植被、其他工程的调查和勘测、土地清查等；地籍的原始信息，即地块的基础资料由法人和自然人提供。
地籍图是地籍测量的主要成果，图中包括地块及其地上不动产的位置、界线、面积、权属状况、地形等基本要素。定界测量是地籍测量的一个专项测量，其成果包括界址说明书、界线平面图及界桩坐标和高程表。土地清查和年度统计资料、土地监测资料等，可以提供土地结构和土地利用状况的动态变化。这些资料的采集、整理、处理、存储、更新等都是利用基于计算机技术建立的地籍信息系统。俄罗斯地籍信息系统由俄罗斯土地改革科学保障中心完成。俄罗斯地籍信息系统的目标是：建立全俄罗斯统一的地籍自动化系统，将全部土地资源管理工作转到全新的、利用现代高效率计算机枝术的地籍业务方法和形式上。俄罗斯地籍信息系统的主要功能包括：建立土地资源管理过程的电子政务系统；实现向各级管理机关的网络信息传输；对土地利用的信息化管理和土地利用的动态监测等。
（三）德国自动化地籍系统
德国发现的最早土地登记簿距今近900年。德国地籍制度的发展经历了土地税收地籍、产权地籍、现代地籍几个阶段。德国地籍管理具有定义清晰、以法律为基础、组织严谨、公证制度、应用广泛、自动化程度高以及土地登记法院负责实施等特点。
1、地籍制度概述
德国实行的是联邦制的国体，除了联邦层面上的法律环境之外，各个联邦州享有充分的立法权限。关于地籍管理的法律规定主要体现在测量法律之中，例如在德国北部的下萨克森州制定的关于地籍管理的法律和条例有：下萨克森州州测量和不动产地籍法、下萨克森州官方测量事务法、实施不动产地籍管理条例、不动产测量管理条例、土地登记簿条例、数据远程处理中不动产登记册使用手册、保持土地证和地籍图一致性条例、不动产地籍图和宗地草
24