城中村，是城市化快速发展过程中因征地不征村而形成的一种特殊现象，也就是在城市规划区内，被城市建设用地包围，在区域上已成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、社会保障、行政管理体制上仍然保留着农村模式的城市居民点。城中村中普遍存在建设布局混乱、基础设施不完善，环境脏乱差、非法出租、转让、倒卖，管理混乱等问题，如果这些问题得不到有效解决，将妨碍铜山城区城市品质的提升，从而制约徐州南部现代化综合城区和徐州城市副中心的建设。 目前铜山中心城区88平方公里内，有15个行政村，占地10550余亩，共有居民19000户，64000余人，旧房面积454余万平方米。另外棠张镇还有两个城中村。 所在城镇 铜山镇 三堡镇 汉王镇 棠张镇 中心村名单 驿城村、文沃社区、二堡社区、樵村社区、焦山社区、桥上村、 新庄村、滕寨村、麦楼村、台上村、榆庄村 龙亭村、徐村村 葛楼村、望城村 学庄村、沙庄村 为加快建设“环境最美、功能齐全、魅力最佳”的徐州南部新城区，必须把城中村改造作为提升城市品质来抓，力争在”十二五”期间全面完成中心城区15个城中村拆迁改造任务。集中建设文沃、二堡、吴楼、望城、凤凰山、拖龙山、女娥山、榆庄9个安置小区建设。 （1）因村制宜，确定城中村改造方略
根据城中村改造的方略来看分为以下几种类型：
——整体改造方略。指从城中村的整体布局到单位建筑的全部改造。这种模式改造工程量巨大，适用于处在城市重要地段的土地价值高，且对城市规划和布局有严重影响的“城中村”。深圳的渔农村旧城改造项目和广州的猎德村改造项目都属于整体改造的模式。
——局部改造方略。指在整体布局不作重点调整的情况下，对局部区域进行重点改造或重新建设。这种模式一般适用于处在建成区但不与城市总体景观形成强烈反差，布局较规范的“城中村”。可适当改善市政基础设施条件，增加社区服务功能，作为外来人口和低收入阶层的廉租房。
33
——调整改造方略。指在保留大部分建筑的前提下，改造违章建筑，同时控制新上建筑。适用于地处偏远或具有历史文化价值的“城中村”。这种模式改造工程量小，资金需求少，在政府给予适当支持的情况下，可采取村集体自主方式进行改造。
（2）选择恰当的城中村改造模式
从国内城市城中村改造的经验来看，按城中村改造的主导部门可分为以下几种类型：
——村集体自行改造型。以村集体经济为基础，在政府引导下，由村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。但是该模式因为在基础建设、公共设施和资金等方面需要政府部门的大力支持，存在很大的局限性，只适用于村集体及村民筹资能力较强，村规模较小的情况。
——开发商主导改造型。开发商主导型是指开发商通过成立项目公司的形式，按市场化的方式来进行征地、拆迁、补偿、安置、建设、销售等方面的运作，改造的资金由开发商自己承担的改造模式。但开发商主导型存在过分追求利益最大化而忽视城市规划和公共设施的配套等问题。
——政府主导改造型。指政府充当开发商的角色，直接投资改造城中村，解决村民的拆迁安置问题，进行开发建设的模式。主要有两种形式：一种是政府独立进行开发；另一种是政府联合村集体进行开发。政府主导型改造的模式下，政府的投入太大，给政府的财政预算带来很大的压力，同时也得不到村民的积极响应，使村民把改造当成政府的事而不愿意主动参与。
——政府引导+村民入股+开发商融资模式。构建“政府———村民———开发商”的利益均衡机制，走政府、村集体、开发商三位一体的道路。当前的各种研究表明，城中村改造，必须实行政府调控与市场运作相结合。
采用“政府引导+村民入股+开发商融资”的改造模式，引入土地资产化经营理念，即先将村集体土地改制并量化成股份，明晰土地产权；再由“城中村”改造主体即政府、村集体、开发商共同筹建股份有限公司，公司的资本来源包括经过评估量化后的土地资产、政府基础建设基金、开发商投资资金；政府主要负责基础设施建设，村集体和开发商负责主体改造工程，在政府的宏观调控下进行户型、容积率等方面的设计。在改造过程中由公司进行各方出资比例的核算，管理资金运作。同时进行土地资产化经营，将有条件的“城中村”划出专门的经营性土地，将评估出的该部分的土地股份作为资产，吸引经营项目和投资，提高经营水平、提升土地收益、增加集体资产。获
34
利以后按各出资比例分配收益，然后重新调整融资比例，进行滚动开发(具体操作流程参见图2)。
图1 城中村改造的新模式
与以往的改造模式相比，“政府引导+村民入股+开发商融资”的“城中村”改造模式，能很好地把政府、村民、开发商融合在一起，改造结果的好坏与三者息息相关，既能制止政府寻租行为，又能解决“拆迁”这一重大难题，树立村民改造主体的优越感，以激发广大村民改造的积极性。同时，通过村民和开发商的协商，在城市总体规划布局下，使户型、容积率均能达到最佳效果，保证三方利益的不损失，能充分发挥政府、村民、开发商三者之间的互动性，保证改造的顺利进行。对开展全国“城中村”改造具有一定的理论和现实指导意义。
目前铜山正在进行的城中村改造模式是政府主导型，在今后的城中村改造过程中应引进其他改造模式，尤其是“政府引导+村民入股+开发商融资”模式，构筑政府、村民、开发商三者共赢格局。
（3）配合市政府完善征地拆迁政策 城中村改造过程中存在的问题
目前徐州市城中村改造过程中存在许多问题急需解决。一是补偿标准单一，全市不同地段城中村采取同一标准，而且相对较低，政府占有城中村改造过程中产生的土地收益。二是社会保障不健全，改造实施后，出现了村民经济收入低、保障标准低，生活质量下降等问题。三是集体经济预留比例低。比如铜山区凤凰山安置小区就是按照4%的比例配置集体门面房，如果每一个村民补偿标准为40平方米，那么一个村民只能拥有1.6平方米门面房，根本解决不了任何问题。四是没有生活配套设施。凤凰山安置小区基本没有考虑购物、休闲娱乐、教育培训、卫生医疗等社区配套设施，给居民生活带来不便。
配合市政府完善征地拆迁政策
借鉴发达城市城中村改造经验，在《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》的基础上，对补偿安置方式、补偿安置基准建筑面积的确定、最高补偿标准以及非住宅房屋、“住改商”房屋、非本村村民房屋的拆迁补偿、安置住房建设、安置房的确权与交易等方面的政策作进一步的修订完善，原来没有的要尽快制订。因村制宜，尽可能提高拆迁补偿标准，把城中村改造的收益让给村民，使他们成为城中村改造的参与
35
者和受益者，从而减少拆迁阻力。为减少城中村违章建筑蔓延和改造成本，国土和房管部门要在甄别城中村房屋、土地权属的基础上，加快颁发城中村房屋权属证，记录村民房屋的建设时间和审批情况，为以后的改造拆迁补偿提供法律依据。
规范村集体经济组织管理，完善“村改居”人员的社会保障与管理。在招商开发的改造项目，将赔付村集体的商业建筑面积的比例要写进土地招标公告，确保建好后的商业用房无偿交给村集体。在撤村建居时，对原村集体经济组织要进行清产核资、资产评估，转制为集体法人股东或个人股东持股的股份制企业。同时固化股份制企业股权，对在册农业人口一次性配置股份。量化股份合作资产，明晰集体股和个人股，个人股收益归个人所有，集体股收益主要用于社区管理和公共福利事业建设。细化集体资产管理，组建集体资产管理公司，负责集体资产的管理和运营。将“村改居”的居民加快纳入城市管理和保障体系。要尽快将安置小区的教育、交通、治安、消防、环卫等管理工作纳入城市管理体系，将“村改居”居民纳入全市社会保障体系，基本实现同城同待遇。
（四）加快实施城乡一体化战略，打造苏北城乡一体化先行区
1、加快创建市级重点中心镇，提升城镇功能和辐射带动力
坚持集中创建、重点创建、自主创建相结合。在市里确立的利国、柳新、张集、大许、汉王、郑集6个创建镇的基础上，增加茅村、大彭、三堡、棠张4个自主创建镇，对这10个镇将给予重点扶持和指导，把利国镇和汉王镇作为典型，力争出样板作示范，以带动全县中心镇创建工作的开展。
以增强中心镇集聚功能、服务功能和辐射带动力为重点，着力推动城市基础设施向中心镇延伸、城市社会事业向中心镇覆盖、城市功能向中心镇辐射，推进农村城镇化、城镇特色化，做到城镇现代化与城市现代化协同并进，形成以中心镇为依托，以中心镇带动新农村的城镇发展新体系。
（1）科学编制中心镇规划体系
各中心镇要按照小城市的建设标准和规划的前瞻性、科学性、权威性、可操作性要求，加快中心镇总体规划、土地利用总体规划、村庄建设规划、基础设施建设规划和产业发展规划的制定和修编，加强与城市各类专项规划的有机衔接和融合，明确中心镇的功能、定位和辐射范围。要高度重视规划的编制和实施，充分发挥规划在促进
36