角度，关注运行过程的管控和安全管理重心下移，从系统层面、运行层面着手加强空管安全管理工作，从而全面提高民航空管系统的运行质量。建立民航空管运行质量管理体系，主要考虑以下几个方面：
（1） 落实科学发展观的本质要求，服务于建设民航强国，实现民航又好又快发展。建设民航强国是我国民航努力的方向，实现民航又好又快发展是我们努力的目标。无论是从现实出发还是从未来着眼，都要求我们必须“好”字当前，把提高质量和效益放在更加突出的位置上。民航空管系统作为民用航空安全保障的重要系统之一，要为空中交通提供安全、正常和高效的服务，就需要在确保安全的前提下，全面加强质量管理，不断提高服务质量，才能与时俱进，确保民航空管又好又快的发展。
（2） 建立质量管理体系，提高空管安全管理水平是今后一段时期空管重点工作之一。《2008年民航空管系统工作要点》提出，建立运行管理质量监督机制，推进事前预防和控制工作。建立运行管理质量监督机制是今年及今后一段时期民航空管系统强化安全管理、确保飞行安全的重要举措之一。
（3） 建立民航空管运行质量管理体系是“十一五”期间空管系统发展目标之一。《民航空管系统“十一五”发展建设规划》提出，要全面系统地建立民航空管运行质量管理体系，实施并保持质量管理体系的有效运转，不断持续改进民航空管系统的整体运行质量。建立民航空管运行质量管理体系是提高运行质量和效率的有效途径。
（4） 建立质量管理体系，有利于提高空管系统运行管理水平，进一步完善并形成空管系统科学高效的管理体系。ISO 9000族标准是近年来世界先进管理实践经验的科学总结，它包涵了众多的现代管理方式和管理技术工具。空管系统建立运行质量管理体系实质就是把这些管理方式和技术应用于我国民航空管运行工作实践，丰富空管系统现行的管理体系，从而实现空管系统运行管理方式的创新与变革，有利于提高空管系统运行管理水平，推进空管系统的管理更加科学和高效。
（5） 不断提高服务质量是民航空管运行系统的本质要求。空管系统作为民航局领导的直接保障飞行安全的重要系统之一，肩负着保证民航空管系统安全正常运转的重要使命。尤其是空管体制改革完成后，作为一个庞大复杂的运行系统，建立民航空管系统运行质量管理体系的重要意义，一是有必要从一体化空管系统的角度，统一筹划、全面系统地在空管系统开展质量管理工作，全面部署提高空管系统运行质量工作，逐步建设并形成卓越的空管运行体系；二是有利于更加关注航空用户的需求，更好地面向航空用户提供优质的空管服务；三
7
是提高空管系统组织运行能力的有效途径；四是有利于空管系统持续改进和持续满足航空用户的要求和期望，保持空管系统不断提高运行质量的后劲和韧性。
（6） 满足国际民航组织相关要求的需要。国际民航组织附件一、三、四、十一、十五等对人员培训、气象情报、航图管理、航空数据管理、航空情报服务等方面的质量管理工作出台了标准或者建议措施，鼓励各缔约国采用ISO的有关质量标准体系（详见附件二）。在我国民航空管运行领域建立运行质量管理体系也是履行我国作为缔约国的义务。
1.4 民航空管系统实施质量管理体系的可行性
ISO 9000族标准是国际上普遍认同的国际质量管理体系标准，它可以帮助各空管运行单位实施并有效运行质量管理体系。ISO 9000族标准的应用不受具体的行业或部门的限制，可广泛适用于各种类型和规模的组织。空管体制改革完成后，民航空管系统形成了集中管理和一体化运行，一体化的民航空管系统为我们集中精力整合资源、发挥整体优势、提高运行效率创造了很好的外部环境，具备了基本的内部条件。
（1） 集中一体化的空管系统为推进运行质量管理体系建设创造了良好的外部环境。国家行政体制改革，要求政事分开，推进事业分类改革，对于主要从事公益服务的事业单位，强调强化公益属性，整合资源，提高效率。质量管理是任何一个组织管理工作的重心之一。改革后的一体化空管系统主要行使业务管理和运行职能，实现了集中统一管理和一体化运行，这为在空管系统推进运行质量管理体系创造了良好的外部环境，更有利于加强和提高空管系统整体运行服务质量。
（2） 集中一体化的空管系统具备了实施运行质量管理体系基本的内部条件。质量管理体系不是任何一个组织都可以推行和实施的，其实施要求具备一定的条件。空管系统经过这些年的建设，一是形成了一支有能力、高素质的管理和技术人才队伍；二是无论从全系统还是区局、分局（站）在人员、设施设备、组织机构等方面形成了一定的规模；三是空管系统已经形成了一套较为完善的规章制度，且近年来推进的规范化管理等工作在规范和制度方面奠定了坚实的基础；四是部分空管单位已经提前开展并完成了质量管理体系建设工作，为全系统推进体系建设积累了宝贵的经验。
（3） 国外空管同行以及国内诸多企事业单位在质量管理方面的成功做法为我们提供了很好的借鉴。美国联邦航空局和欧洲空管都已先后在空管领域开始了推行质量管理的尝
8
试，并取得了很好的效果。美国联邦航空局于1998年2月1日发布了指令，即空中交通质量保证（FAA Order 7210.56），明确了在空中交通领域开展质量保证的具体活动，建议至少从四个方面入手保证空管运行质量：一是运行差错和运行偏离的预防；二是团队合作；三是交流沟通；四是用户反馈。采取的具体措施包括：开展管制员技术培训讨论、建立规范和有效的运行差错和运行偏离预防程序及规范化的处理程序、实施质量保证评估等。2004年1月，联邦航空局航空安全办公室（AVS）决定在航空安全领域按照ISO 9000标准实施质量管理体系建设，并于2006年取得了ISO 9001的认证。为实现质量管理体系的有效运行，AVS主要从三个方面实施管理：一是实施信息管理，实现信息共享；二是在各部门内部实施质量管理体系；三是开展认证和定期的内部审计活动（详见附件三）。在欧洲空管领域，为了统一欧洲ATM组织在质量管理方面追求卓越的行动，2003年4月10日欧洲管制委员会审议通过了《欧洲空管空中交通管理战略2000+》。该文件阐述了对欧洲空管卓越方针和战略的建议，明确了质量管理和持续改进的方向，形成了欧洲空管质量管理体系的主要框架，并计划分为三个阶段进行具体实施（详见附件四）。此外，国外公共质量管理机制（详见附件五）以及国内民航业的机场公司、航空公司等许多单位实施质量管理体系的成功经验都给我们提供了很好的借鉴。
9
第二章 我国民航空管系统运行质量管理体系框架
2.1 建立民航空管系统运行质量管理体系参照标准的选择
开展质量管理体系建设，目前ISO已经形成的比较成熟的质量管理标准体系是ISO 9001:2000（质量管理体系－要求）与ISO 9004:2000（质量管理体系－业绩改进指南）两个标准，这是一对相互协调的标准。通过空管系统调研情况来看，空管系统已经开展了质量管理体系建设的单位均采用了ISO 9001标准。通过这两个标准的比较分析，空管系统建立运行质量管理体系拟采用ISO 9004:2000作为参照标准（详见附件六）。
（1） 这两个标准的比较分析 两个标准的共同点：
a）两项标准都是以过程为基础的质量管理体系模式，都是以“管理职责——资源管理——产品实现——测量、分析和改进”四大过程及过程之间的联系展开，并应用PDCA（Plan－Do－Check－Action）的方法，达到组织质量管理体系的持续改进。
b）两项标准都建立在当今世界质量界普遍接受和认同的质量管理八项原则的基础之上，体现了ISO 9000族标准的发展。
c）两项标准都运用内部审计和管理评审对质量管理体系进行评价的方法，以不断提高质量管理体系的适宜性、充分性和有效性。
d）两项标准都是通过改善产品或者服务的过程管理，进行持续改进，促进组织达到服务对象（顾客）满意的目的。
e）两项标准都强调了与其他管理体系的相容性。质量管理体系是组织管理体系的一部分，质量管理体系可与其他管理体系进行协调并整合成一个体系。
两个标准的区别：
尽管ISO 9001和ISO 9004标准遵循了相同的质量管理原则和方法，有许多共同点，但它们之间存在以下区别：
a）ISO 9001标准规定了质量管理体系的“要求”，可供组织作为内部审计的依据，也可用于认证或合同目的，而ISO 9004标准是质量管理体系的“业绩改进指南”，不拟用作审计、认证、合同的依据。
10