出入境边防检查行政执法自由裁量权研究

【内容摘要】随着我国改革开放的不断深入，中外交流不断增多，我国的出

入境管理面临着越来越多的挑战，出入境边防检查行政机关在执行行政处罚时, 具有较大的自由裁量权。自由裁量权的存在, 具有一定的现实基础及必要性，但也应当注意到，出入境边防检查行政自由裁量权具有较大的幅度，存在处罚不公、标准不一，甚至滥用自由裁量权等问题。本文从出入境边防检查工作的特点以及区别于一般行政执法活动的特性入手，阐述了出入境边防检查行政执法自由裁量权的存在的现实需要：出入境边防检查工作性质的特殊性、工作职能的专业性、工作地域的差异性、工作情形的复杂性、工作要求的时限性和效率性。出入境边防检查主要存在选择处罚种类、处罚对象时疏忽行使自由裁量权或滥用自由裁量权，对具体行政行为事实认定时考虑了不相关因素导致处罚显失公平，对违法行为情节轻重认定时对法律、法规中的弹性条款做任意性解释，同一违法行为处罚金额幅度缺乏一致性等问题，这些问题根源于相关法律法规滞后，执法依据不完善、配套不健全，重立法轻解释、队伍素质尚未达到实现自由裁量正义的要求、监督制约机制不完善；并对自由裁量权不当行使和滥用所带来的影响我国国际形象、侵犯行政相对人合法权益、降低行政效率、影响口岸出入境秩序、滋生腐败等后果进行了分析。文章最后从完善立法、强化监督和提高执法规范化建设三个方面提出了如何解决上述问题，合理控制自由裁量权。使边防检查执法工作更加透明、公正、文明，以推进依法治国的实现。

【关键词】 边防检查 自由裁量权 必要性 规范 控制

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前 言

备受关注的十八届四中全会深入研究了全面推进依法治国重大问题,依法治国重在依法治权、依法行政，建设法治政府是建设法治国家的关键和着力点。尤其是当前改革和反腐进入深水区，推进法治政府建设成为全面深化改革、根治腐败的重要抓手和制度保障。依法治国，推进法治政府建设的关键则在于行政机关是否做到依法行政，作为行政权核心的行政自由裁量权的应用则是关键中的关键。出入境边防检查机关作为国家部署在开放口岸的武装执法力量，兼具执法性、服务性、军事性，既是出入境检查的窗口门户，又是维护口岸秩序、社会稳定的中坚力量，其执法服务能力直接体现国家文明程度和政府服务水平。随着社会主义法治建设的不断进步，舆论监督发挥越来越大的作用，人民群众权利意识不断增强，大力加强法治边检建设，提高官兵的执法能力和水平，提高边检机关的执法公信力，已成为一项重要而紧迫的任务。

随着我国经济的飞速发展和对外开放程度的不断深入，我国的国际交往日益频繁，口岸出入境活动呈现“大进大出、快进快出”的局面，出入境管理工作出现了很多新情况、新问题，通过对出入境边防检查行政处罚自由裁量权的理论分析和实践分析，深入研究规范和控制出入境边防检查行政处罚自由裁量权的有效方法，加强自由裁量权的合理使用，对于新形势下依法做好出入境管理工作，维护我国国家主权、安全和社会秩序；促进对外交往和对外开放；加强和创新社会管理；加快法治政府建设步伐等，具有深远的历史意义和显著的现实意义。

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一、出入境边防检查行政执法自由裁量权存在的必要性

出入境管理制度是世界各国普遍实行的一种法律制度，由于我国是世界上仅有的具有“一国两制”和“两岸四地”两个独特的社会政治制度和经济制度现象的主权国家，因此我国出入境管理法律制度也是现行国际移民法律制度中最具特色和内容相对复杂的一种形态。出入境边防检查工作是一项法律性、政策性、原则性都很强的工作。虽然它是一项行政执法活动，但由于其横跨了公安行政管理与出入境检查检验两种法律制度，在主、客体和执法环境等方面有一定的特殊性，故而与一般行政执法活动相比，又具有一些独特的特点，以及与之相适应的工作原则。随着国家对外交往的不断发展，人员出入境活动变得逾加频繁，面临的工作形势日趋复杂多变，出入境法律法规无法罗列穷尽各种现实情形，作出非常细致的规定。因此从立法技术上看，有限的法律只能作出一些原则性的规定，提出可供选择的处罚措施或者处罚幅度，促使出入境边防检查机关根据特定事实，灵活机动的实施行政管理。

(一)出入境边防检查行政执法的职权

《边防检查条例》除在第四条规定了边防检查站的总体职责，明确了对出入境人员及其证件与行李物品的检查权、对出入境交通运输工具及其载运货物的检查与监护权和对口岸限定区域的警戒、管理权等基本职权外，作外边防检查权的延伸，还在其他条款中赋予了边防检查站对行政相对方出入境违法违规行为和偷越国(边)境、境外遣返案件的调查、处置与行政处罚权。《人民警察法》、《出入境管理法》和其他出入境管理法律、法规中也作了一些相应的规定。

（二）出入境边防检查行政执法的依据

目前，我国与出入境边防检查行政执法工作有关的法律、法规及部门规章有很多。法律主要包括《国籍法》、《护照法》、《中国人民共和国出境入境管理法》等。行政法规包括《中华人民共和国出境入境边防检查条例》以下简称《边防检查条例》、《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》、《中国公民因私往来香港地区和澳门地区的暂行管理办法》、《中国公民往来台湾地区管理办法》、《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》等。部门规章包括《国际航班载运人员信息预报实施办法》、《国际航行船舶监护管理办法》、《外国籍船舶航行长江水域管理规定》、《出境入境边防检查

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公安部出入境管理局：《出入境边防检查执法办案》（公安机关内部发行），群众出版社，2008年版，第8页

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行政处罚实施办法》等。规范性文件包括《违反<中华人民共和国出境入境管理法>的行为认定及其行政处罚裁量标准（试行）》、《出入境边防检查行政处罚程序规定》、《出入境边防检查勤务规范》等。

（三）出入境边防检查工作的特点

边防检查工作任务繁重、形式多样，大者涉及到国家之间的关系，小者涉及到公民的基本权利，行使的是国家主权，维护的是国家利益，有正常的出入境行政管理，也有复杂的对敌斗争，具有很多明显的特点，其中比较突出的是它的专业性、涉外性、政策性、时限性和机密性。

1.专业性。边防检查是世界各国都有的一种专门工作，就我国而言，《边防检查条例》第2条规定，“出境、入境边防检查工作由公安部主管。”明确了边检工作的中央事权性。根据这一特性，有关的出入境边防检查的法律、法规和方针、政策只能由国家统一制定，而地方无权制定。边防检查工作有自己特定的法规和任务，有自己的一套工作制度和方法，是一种既有涉外特点又有公安性质；既属于国家出入境管理体系，又有相对独立性的专业行政管理工作。

2．涉外性。边检工作是国家对外工作的重要组成部分，因而边防检查行政执法具有较强的涉外性和外交对等性，边防检查工作所处理的各种问题，很多关系到我国的对外政策和我国与外国的关系，边防检查工作会构成国家对外工作的一个组成部分或重要环节；有时候国家的一些对外决策要通过边防检查工作来实现。

3．政策性。边防检查机关代表国家行使出入境职权，不仅涉及边防检查工作具体政策，还涉及党和国家的开放政策、外交政策、统一站线政策、华侨政策、对台政策、港澳政策、宗教政策、民族政策等。边防检查工作政策性强，还体现在此项涉外工作千变万化，情况复杂，可能涉及到的人员身份高，范围广，而且处理每件事务都有地方和全局的关系问题。

4．时限性。出入境人员和交通运输工具快捷地进出口岸，减少在口岸的滞留时间，这既是出入境人员和外贸、旅游、交通等业务部门的愿望，也是国家利益的需要。交通运输工具是按时刻表运行的，延误交通运输工具的离抵时间，会打乱旅客的旅行计划，引发口岸秩序混乱，造成经济损失，有时还可能引起外事交涉。

5．涉密性。边防检查工作虽然是一种公开的对外管理工作，但本身也具有涉密

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