续向基层社会下沉，进社区、进楼院、进家庭、进日常生活、进居民心里，在这个过程中不断推进制度安排的公平与百姓认可的公平的转化与互构。

我也说过，在制度安排和百姓认可两个维度中，尽管两者是不可截然分开的，但是宏观微观的制度安排无疑是基础性的，百姓认可是制度安排合理性的反映和体现。就是说，在制度公平与认可公平中，制度公平是更为基本的，但是一点也不能忽略认可公平。老百姓认可度低的种种制度，肯定是有毛病的。这是推动制度创新的最直接、最重要的动力。

胡锦涛同志十七大报告中提出的加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务，实际上既是六大方面的惠民决定，又是六大领域的社会公平。这六大公平就是教育公平、就业公平、分配公平、保障公平、医疗公平、参与公平。上述六大社会公平，主要涉及的是制度安排的公平。但是随着这些惠民决定和措施的贯彻落实，定会绝大地拉近党和政府与人民群众的距离，定会使人民群众在得到实惠的同时增加安全感、信任感、公平感，从而极大地增强百姓认可的公平[iv]。

四、社区建设的途径：探索社区制度创新

社区制度本身的建设，即把制度安排的公平落实到社区制度本身上，也是一个非常重要的问题。这里主要涉及居委会成为名副其实的自治组织的问题，涉及社区民间组织健康发展的问题，还涉及社区服务体系有效成长的问题（这一点放在下一个问题分析）。这些问题同样关系到增进陌生人世界的整合和连接的问题。

（一）探索社区居委会成为名实相符的自治组织之路。

这里，应该顺便提到：既然谈论自治组织的问题，必须要对自治有正确的理解。在我看来，“‘自治’是指是一种关系，是正确处理与政府的关系，两者分工明确，而不是彻底摆脱政府。就像“自由”是在法律的范围内活动，而不是想干什么就干什么。”[v]

1、逐步减少行政性，自觉增加自治性

从各地的做法看，逐步减少行政性，自觉增加自治性，是使社区居委会真正成为自治组织、实现社区制度安排公平的实际途径。

大家知道，现在全国各地逐步形成了社区“议行分设”的思路。但各地对议行分设的理解和做法很不一样。民政部在总结全国各地经验的基础上，在《全国社区建设试验区工作实施方案》中指出，要“按照社区自治、议行分设的原则，以社区居委会或社区委员会作为主体组织，探索社区内议事层和执行层分开的社区建设组织形式。”我们做过调查的的广州、深圳、武汉、郑州，我们到过的南京、苏州、上海等，我们居住的北京等城市的试点，已经取得了很大的进展。但是我们在调查中，一些居委会主任，对议行分设还有某种顾虑，他们怕被架空，真正实行他们会产生某种失落感。

2、关于“议行分设”

所谓“议行分设”，“议”就是居委会进行议事、讨论，代表社区居民意见和利益，实质是表达与决策的民主过程，成员不坐班可兼职，不领取报酬只有适当生活补贴，是没有固定工资的公益岗位，每届任期3年。“行”有两方面的含义，一是社区事务工作站执行居委会的某些决议，二是社区事务工作站从居委会中剥离，执行街道交办的政府行政工作。这样，居委会就不再是政府的“腿”，而真正成为居民的“头”；以前居委会的“腿”的功能就由社区事务工作站来承

担。但不要忘记，在我国，这种“议行分设”或“居站分设”，实际上是“1+2”的模式，即在居站这两个议事层和执行层之上，还有社区党组织（党支部或党委）。社区党组织是领导层，负责统领、协调居委会和工作站这两支“桨”的工作，是社区这条大船的“舵手”，是平衡完成政府的事务性工作和实现居民自治两者之间的杠杆。

“议行分设”的创新和意义，在我们的调查中，主要体会到以下几个方面： （1） “议行分设”有利于给居委会减负。“居站分设”的模式，把那些不属于居委会职责范围内的行政工作分离出来，转移到社区事务工作站，从而让社区管理工作者有能力和精力进行社区建设管理工作。实行议事层和执行层分离，居委会不再对应政府工作，实现从政府的“腿”向社区居民的“头”的转变，这样就解决了长期以来困扰基层的社区居委会行政化倾向的问题。通过社区管理模式的创新，以新的思路解决长期以来困扰居委会的“上面千条线，下面一根针”的超负荷工作和难以提高管理水平的问题，改变了以前居委会干部80%以上的精力忙于应付上级各种检查和政府交办的各项任务的情况。

给居委会减负，说说好说，做起来很不容易。有的地方如南京的做法很实在。这就是对原来政府部门委派或转移到居委会身上的行政性工作进行持续不断清理回收。与此同时，他们还有两个配套措施，第一，建立职业化和专业化的社会工作机构，使得政府清理回收的工作有合适的机构来做。第二，他们建立“准入制度”，充分发挥社区建设领导小组和社区工作自治协会在审核进社区工作上的作用，防止旧病复发，把已经清理回收的政府工作，又这样那样地变相地放回到社区去。可以看得出，南京在切实减少行政性、自觉增加自治性方面，态度坚决，措施得力。

（2） “议行分设”有利于进一步扩大基层民主。推行议行分设，既可以使政府各项工作可以得到较好落实，工作重心真正实现下移，社区工作队伍可以逐

步走向专业化、职业化和知识化，社区工作的水平也将得到提高。同时，通过职能归位，理顺了内外关系。强化了基层民主自治功能，社区事务工作站从居委会剥离后，居委会就有更多的时间和精力去从事自治方面的事情，开展自我教育、自我服务、自我管理、自我监督。“议行分设”的社区管理事务决策模式，是城市基层管理体制由行政化管理系统向法制保障下的社区居民自治体系的转变，是实现社区的民主决策，保证市民参与管理决策的可持续发展决策模式。“议行分设”的具体制度设计是通过设立“一个大会，两个机构”的方式实现的，社区成员代表大会，是社区的权力机构，其主要职责是选举产生社区议事协商委员会成员和社区管理委员会成员，讨论和决定社区事务；下设的社区议事协商委员会(简称议事会)和社区管理委员会(简称管委会)，分别体现“议行分设”。

（3） “议行分设”有利于推进社区服务工作专业化、产业化、规范化。由选举产生的社区居委会作为社区的议事机构，对社区的公益事业和公共事务进行调研决策，其下设的社区工作站作为社区的执行机构，来完成社区居委会决策的任务和区有关职能部门需要社区居委会协助完成的工作。社区工作站主要完成社会福利和便民利民服务工作，使社区服务工作产业化。同时，完成社区环境、社区治安、社区文化、社区卫生、社区计生等工作，使社区工作规范化。社区居委会的成员由选举产生的委员组成，社区工作站的工作人员是面向社会公开招聘的，由专业化、职业化的人员组成。通过组建社区工作站，使有关职能部门的职能、任务、经费、人员进社区，使社区建设工作得到全面的启动和推进。

3、发展不平衡

探索社区居委会成为名实相符的自治组织之路，发展是不平衡的。在我国社区建设与社区发展过程中有些地方社区组织行政化的倾向仍然严重存在，有的甚至还在发展。社区组织行政化主要表现在：（1）组织设置功能行政化；（2）自治章程、工作制度及人事决定行政化； （3）经费收支行政化；（4）运行方式、