是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，是制定政府财政收支计划的方针。 公开性：必须经过立法机关审查批准，要采取一定形式向社会公布；

可靠性：数据必须符合实际，即收支数字必须客观、准确，不能过高或过低；各种收支的性质必须明确地区分，不能掺杂混同。

完整性：包括全部财政收支，反映全部财政活动。不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。

统一性：要求预算收支按统一的口径、程序计算和填列。任何机构的收支都要以总额列入预算，而不应只列入收支相抵后的净额。这实际上是要求各级政府都只有一个预算，而不能以临时预算或特种基金的名义另立预算。

年度性：要求预算按年度编制，列出全年的公共收支，对年度公共收支进行比较，不应对年度之后的公共收支作出任何事先的安排。具体有：

历年制预算年度——从每年1月1日起至同年12月31日；

跨年制预算年度——从每年某月某日开始至次年某月某日止，之间历经12个月，但却跨越了两个年度。如美国的预算年度从每年的10月1日开始，到次年的9月30日止。

（三）预算制度的完善 1.部门预算（500）

即按部门编制的预算，改变过去长期以来按支出功能和收入类别编制预算的做法，一种全面反映部门的所有收入和支出活动的预算。

部门预算应包括部门所有的收入和支出：包括一般预算收支、基金预算收支；一般预算收支包括预算内收支和预算外收支；预算内收支除应包括财政部门直接安排的预算拨款外，还应包括其他具有预算分配权的部门安排的资金。

2.国库集中收付制度

国库集中收付制度的概念：是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面的监控制度。

国库集中收付制度的要点（P500）： 3.收支两条线管理（500）：是指国家机关、事业单位、社会团体及其他组织，按照国家有关规定依法取得的政府非税收入全额缴入国库或者财政专户，支出通过财政部门编制预算进行统筹安排，资金通过国库和财政专户收缴和拨付的管理制度。

二．国家预算法

（一）国家预算法的指导思想

1.国家预算法的概念（P501）——是国家预算管理的法律规范，是组织和管理国家预算的法律依据。其主要任务是规定国家立法机关和政府执行机关、中央与地方、总预算和单位预算之间的权责关系和收支分配关系。1994年八届人大二次会议通过了我国第一部《预算法》。

2.我国国家预算法的指导思想（P501）

强化预算的法律约束，使预算收支真正成为法令性的刚性指标。

规范预算管理程序，明确预算管理职权——即将预算的编制、审批、执行、调整和决算的编制、审批等纳入统一的法律管理轨道，克服那种权责不清、管理和监督不力的现象。

把加强预算管理与促进改革和发展经济紧密结合起来——严格预算管理和监督要求做到依法理财、依法治财，同时使预算工作更好地为公共开放和发展社会主义市场经济服务。

把法律的科学性与可行性结合起来——对那些目前能够实行或者经过努力可以实行的办法，就用法律的形式确定下来，对那些目前或今后一段时间难以实行的办法，或目前争议较大的问题，就不能写入法中，对那些符合改革和发展方向但一时很难具体化的问题，可先作一些

原则性的规定，代条件成熟后再进行充实和完善。

（二）预算编制、执行和国家决算（P501） 1.预算编制 2.预算执行?

1）执行任务：收——组织预算收入、支——合理拨付资金、平——保证收支平衡 2）预算调整：

预算的追加和追减：追加是增加收支；追减是减少收支。预算执行中如遇特殊情况，可按一定审批程序办理预算的追加和追减。

经费流用：总量不变科目之间调剂预算的划转：指由于行政区划或企事业单位隶属关系改变必须同时改变其预算的隶属关系。将其原有预算划归新的领导部门或接管单位。

动用预备费：在下半年使用 3.国家决算

国家预算执行结果的会计报告，是各级政府一年来经济活动在财政分配上的集中反映。

三．预算外资金

（一）预算外资金的性质与范围

1.预算外资金的概念（P501）——是指按国家财政制度规定不纳入国家预算的、允许地方财政部门和由预算拨款的行政事业单位自收自支的资金（即属不纳入国家预算的一种财政性资金）。

2.预算外资金的范围（P502）

1993年前的口径：地方财政部门管理的预算外资金，行政事业单位管理的预算外资金，国有企业及其主管部门集中的各项专项基金，地方和中央主管部门管理的预算外资金（如电力建设基金，铁路建设基金）。1993年之后：主要是前两项。

（二）预算外资金的管理

1.预算外资金管理的新措施（P502）

预算外资金范围重新界定，加强收费、基金管理、控制预算外资金规模，禁止将预算内资金转到预算外，不得设立小金库；

部分预算外资金纳入财政预算管理，现已将83项收费纳入预算；严格控制行政事业性收费和政府性基金规模，注意程序：审批→标准→票据；

加强预算外资金收支计划管理与收支两条线管理，建立预算外资金收支决算制度；

严格规定预算外资金的使用范围，严格预算外支出管理（严禁挪用、建立健全检查处罚制度、各级政府认真清理整顿收费、基金项目）。

2.积极稳妥推行费税改革

费税改革必须与规范“费”同时并举； 费税改革应从中央政府做起；

先清理，后规范，分步纳入国家预算。

四．预算管理体制

（一）分级分税预算管理体制的基本内容 1.分级分税预算体制的概念（P503）

“分级分税制” 是一种以分税为主要特征，以划分中央与地方政府事权与财权为内容，并同时配套实施政府间财政转移支付制度的财政管理体制。

2.分级分税预算体制的主要特征（P503）——是实行市场经济国家普遍实行的一种预算体制，

主要特征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地方预算构成名副其实的一级预算主体。

3.分级分税预算管理体制的基本内容

预算管理体制的内容——确定预算管理主体和级次，确定预算收支的划分原则和方法，预算管理权限的划分，预算调节制度和方法

分级分税预算管理体制的基本内容（P503）

1）一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡；

2）明确政府职能边界，在划分事权基础上划分财权（即分权——“分税制”是以合理划分中央与地方政政府间事权为基础，并以此作为依据，确定各级政府的支出责任和支出范围。一般来说，完善的分税制必须以成熟的市场经济为基础，各级政府职能仅限于弥补市场缺陷）。

3）收入划分实行分税制（即分税——按事权与财权相统一的原则，划分各级政府的财政收入和税收管理权限。各国在税收划分上，一般分为中央税、地方税以及中央与地方共享税，明确中央和地方政府的收入来源。分管——各级政府都有自己相对稳定的税源，建立中央和地方税收体系和中央与地方两套税务征管机构，分征分管。具体讲包括分税、分权、分征、分管）。

4）实行转移支付制度（即建立合理规范的转移支付制度——调节不同地区预算财力的差距，实现公平分配的原则要求和财权与事权的最后统一，包括纵向转移和横向转移）；

5）各国分级预算体制与其政治经济制度和历史传统相适应（就体制整体而言是相对稳定的，但集权与分权的关系及其相应的调节方法则可能经常调整）。

（二）收支划分的基本依据

1.社会公共需要的层次性（P504）

从支出角度分析，按受益范围为标准划分层次性； 从为满足公共需要提供收入来源的层次性

上述划分强调中央和地方收支应保持对称，只有这样才能维持财政收支平衡，即收入的划分受支出划分的制约，也就是受公共需要范围的制约。

但各地支出需要与收入能力是不对称的，需要中央转移支付来调节，其划分收入需遵循另外的标准。

2.集权与分权的关系（P505）

上述标准是市场经济国家分级预算体制的一般标准，但实际上各国收支划分不同，有的差别还很大，这主要取决于由各国的政治体制和本国国情决定的集权与分权关系。

（三）分税制改革的主要内容

1.中央与地方的事权和支出划分（P504）

中央和地方政府间支出责任分工的基本框架：

全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供； 地方政府应提供适合本地居民享用的地方性公共产品和服务；

对具有跨地区外溢性的公共项目和工程，主要由地方政府之间协调解决，但中央政府也可以在一定程度参与；

调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责，如和社会保障制度有关的职责，应在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。

2.中央与地方的收入划分（P504）

从税种划分来看，将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划分为中央固定收入，主要包括关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税等；将适合地方征管的税种划分为地方固定收入，具体包括税务部门征收的营业税等11个税种以及财政部门征收的4个农业税等；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享收入，包括增值税、资源税及拟开征的证券交

易税等。具体是：

中央税：消费税、中企所得税、关税

地方税：营业税、地企所得税、个人所得税、其它地方税 共享税：增值税（75：25）、资源税：除海洋石油外、大部分归地方、证券交易印花税，最初中央和地方各得收入的50％，2002年改为中央收入得97％，地方得3％。划分的结果：中央收入得大头，地方得小头，地方收入不抵支出部分，由中央对地方实行转移支付制度。

中央和地方财政收支比重（％）

年 份 转移前中央收入 中央财政支出 转移后中央收入 比重 比重 比重

1993 22.0 23.3 28.3（21.9）

1994 55.7 20.9 30.3（20.4）

1995 52.2 21.3 29.2（20.7）

1996 57.6 20.8 27.1（20.4）

1997 55.8 22.8 27.4（21.1）

1998 55.5 21.9 28.9（20.4）

1999 56.3 20.6 31.5（18.3）

2000 56.6 21.8 34.7（19.1）

2001 56.0 19.4 30.5（17.2）

若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局

转移前中央 转移后中央 中央支出的 国 别

收入的比重 收入的比重 比重

英国（1990） 89 71 70

美国（1990） 58 42 49

澳大利亚（1991） 71 51 51

加拿大（1989） 49 31 34

阿根廷（1989） 62 57 53

印度（1989） 68 44 54

印度尼西亚（1990） 90 82 83 \\

3.中央财政对地方税收返还数额的确定（P504）

按照1994年分税制改革，中央和地方之间的收入分配格局发生了一定的变化，总的来看是地方净上划中央的收入增加。为了减少分税制改革的阻力，采取了保证地方政府既得财力的方式，具体做法是将净上划中央的收入以税收返还的方式返还给地方，具体以1993年数为基数。

税收返还基数＝消费税 +75%的增值税 -中央下划收入 R = C +75%V - S

1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定。1994年以后，上划中央的收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还额。

4.原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理（P505）