（三）擅自处置强制拆除的违法建筑材料的赔偿

【内容提要】

原告未经规划管理部门许可，擅自搭建的建筑物、构筑物虽被认定为违法建筑，但原告对该建筑物、搭建物的建筑材料享有所有权。被告强制拆除违法建筑后，将拆下的部分建筑材料运离现场并作建筑垃圾处理，缺乏法律依据，属违法的行政事实行为，应承担相应的行政赔偿责任。

【案例】

原告：上海彭浦电器开关厂。 被告：上海市闸北区人民政府。

原上海市闸北区规划局（以下简称闸北区规划局）于2009年2月18日作出闸规查（2009）第（011）号限期拆除违法建筑决定，认定原告上海彭浦电器开关厂（以下简称彭浦厂）未办理建设工程规划许可证，擅自在上海市彭浦路4号厂区1号、2号、3号房楼顶搭建580平方米，搭建地面棚300平方米，根据《上海市城市规划条例》第五十九条第一款规定，上述建设行为属违法建筑。故限原告于同年3月5日前自行拆除上述违法建筑。因原告彭浦厂未在限期内自行拆除违法建筑，被告上海市闸北区人民政府（以下简称闸北区政府）遂根据原闸北区规划局的申请，于2009年3月23日向原告发布拆除违法建筑的通告，并于2009年7月28日组织相关部门对原告厂区内的违法建筑实施了强制拆除。执行强制拆除的人员将从地面棚上拆下的部分彩钢板运离现场。

原告彭浦厂诉称：2009年7月28日，被告闸北区政府对原告厂区内1、2、3号房楼顶建筑、地面棚、自行车雨棚等实施了强制拆除，并将拆下的彩钢板等建筑材料运走，还拿走了原告的十余只电表。而依据我国物权法等相关法律规定，即使原告厂内的部分建筑物被确认为违法建筑，但原告对该部分建筑物的建筑材料享有所有权，且作为被告强制拆除依据的闸规查（2009）第（011）号限期拆除违法建筑决定，也没有没收原告彩钢板等建筑材料的内容。故向法院起诉，请求法院：1.确认被告在2009年7月28日对原告执法中侵占原告彩钢板、电表等物品的行为违法；2.判令被告返还原告彩钢板、电表等物品。

被告闸北区政府辩称：因原告未在闸北区规划局闸规查（2009）第（011）号限期拆除违法建筑决定规定的期限内自行拆除违法建筑，闸北区政府依法组织相关部门实施强制拆除。当时，执法人员运离现场的是拆下的建筑垃圾，没有侵占原告诉请返还的财物。原告在没有向被告提出赔偿申请的前提下，直接向法院提起诉讼，不符合法律规定。

经庭审质证，被告认为除将拆除下的彩钢板作为建筑垃圾运走外，其没有侵占原告主张的电表等财物。原告则强调，拆下的彩钢板等物品有使用价值，原告对这些财物享有权利。被告实施强制拆除后，原告曾多次向被告及上海市人民政府信访办提出书面请求，要求返还财物，但没有收到任何答复。

【审理】

法院认为，因原告未在原闸北区规划局闸规查（2009）第（011）号限期拆除违法建筑决定规定的期限内，自行拆除违法建筑，闸北区政府根据该局的申请，依法组织相关部门实施强制拆除，该强制拆迁行为是对限期拆除违法建筑决定的执行行为，并没有设定原告新的权利和义务。原告在彭浦路4号厂区1号、2号、3号房楼顶搭建的建筑物及在地面空间搭建的地面棚，虽已被上述限期拆除决定认定为违法建筑，但原告认为其对被拆除建筑物、搭建物的建筑材料享有权利的主张，能够成立。被告实施强制拆除后，原告曾多次向被告及上海市人民政府信访办提出书面请求，要求返还财物，但没有收到任何答复。原告现向法院提起本案诉讼，符合法律规定的起诉条件。原告在诉讼中提供的强制拆除现场的DVD光碟，可以证明执行强制拆除的人员将拆下的部分旧彩钢板运离现场的事实。这部分旧彩钢板尽管被使用多年，但在原告认为仍有使用价值的情况下，被告的执法人员将其作为建筑垃圾进行处理确有不当，被告应依法予以返还。鉴于旧彩钢板是被告在强制执行过程中从违法建筑上拆下已被使用多年的建筑材料，被告的强制拆除行为无法保证全部建筑材料整体的完好无损，且被告已将拆除的建筑材料作为建筑垃圾予以处理，客观上无法返还，故被告应对被执法人员运离执法现场、尚有使用价值部分的彩钢板等建筑材料酌情折价赔偿。至于原告要求确认被告侵占其电表等其他物品的行为违法，并判令被告返还的诉请，因原告未能在诉讼中提供证据证明被告实施了该项事实行为，法院难以支持。据此，根据国家赔偿法第四条第（四）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干

问题的规定》第29条的规定，法院判决：一、确认被告上海市闸北区人民政府在2009年7月28日对原告强制执行中将拆下的彩钢板等建筑材料运离的行为违法；二、被告上海市闸北区人民政府应在本判决生效之日起15日内赔偿原告上海彭浦电器开关厂建筑材料折价款人民币5000元；三、对原告上海彭浦电器开关厂的其他诉讼请求不予支持。

一审宣判后，原告和被告均未提起上诉，一审判决已经发生法律效力。

【评析】

本案的争议焦点涉及被告闸北区人民政府对原告彭浦厂的违章建筑实施强制拆除后，将拆下的彩钢板等建筑材料运离并予以处理这一行为的性质认定，其中折射出的法律问题具有一定典型性和代表性。

一、被诉行政行为性质的认定

行政主体行使行政职权可能对公民、法人或其他组织造成侵害的行为通常有大两类，一类是具体行政行为，另一类是行政事实行为。具体行政行为的可诉性及由此产生的行政赔偿责任的承担，行政诉讼法有明确的规定。而目前，法学理论界对行政事实行为性质的认识莫衷一是，行政诉讼法等法律法规及最高人民法院的司法解释也没有明确出现“行政事实行为”这一概念，仅以“非具体行政行为”“与具体行政行为有关的行为”（最高人民法院《关于行政赔偿案件若干问题的规定》第3条、第28条）予以表述。但是，司法实践中，通常将国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项以及第四条第（四）项