（三）在行政程序立法、执法上，滞后薄弱，是行政职权运行呈现非程序现象
我国行政程序立法一向贫乏、简单，《行政诉讼法》第一次以立法的形式将“违法法定程序”作为认定行政行为违法的标准和依据，使程序置于和实体同等重要的地位。但是，我国的法律原则通常不被视为法律渊源，因此所谓的“法定程序，，只能解释为法律规范明文规定的行政行为应当遵守的程序。《行政处罚法》颁布后虽有改观，但在整体上仍十分薄弱，由于缺乏系统的《行政程序法》约束，对于行政处罚以外的其他种类的行政行为尚缺乏具体而严格的程序性要求。“从世界上大多数国家司法审查来看，都把滥用职权视为司法审查制度纠正的违法行政行为，从目前行政机关执法行为来看，普遍还没有形成程序观念，违反行政程序的案件时有发生5。
（四）现代法律调整方式的不完善，导致行政职权的适用范围过宽
在社会生活中政府与市民其实代表了两种力量，法治根本特点就是在于要把政府与市民的关系纳入到法律的调整之下，把政府与市民二者的行为空I’tlJ提升为法律上的权力空间，用法律的形式明确地规定出二者的行为边界。在传统体制下，法律对政府行为空间的规范方式是“法不禁止即为允许，，，由此看来，政府的权力是开放性的，法律侧重列举政府行为的禁止性规定，然而在开放性的政府权力空间内，缺少相应的权力运行程序和规则，这便造成了滥用行政权力的格局；而法律对于市民社会的权利空间是“法不允许即为禁止”，相对于政府的权力空间更具有封闭性。我国社会正处于体制转型期，法律调整方式也处于变革中，从立法上看，既要加强单项立法，又要加快整个法律体系的健全和完善，因为法律调整方式的转变则是以整个法律体系的总体变革为前提的。
（五）行政主体、执法人员存在违法动机
在社会实践中，一些行政主体从本部门、本地区的局部利益出发，以及考虑
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吕李永超:《对行政自由裁量权有效控制的法律思考》，《河南省政法管理十部学院学报》2003年第6期，第11页。
相对人的社会地位、政治背景、经济情况等因素，对类似的事实、情形、后果往往做出不一致的具体处理结果。更有甚者，个别的公务员由于受利益关系多元化和分配方式多样化的影响，其自身的人生观、世界观、价值观发生扭曲和变形，名目仗胆地无视国家法律、滥用行政职权。
四、行政职权滥用的防范措施
行政权同其他国家权力一样具有两重性:一方面，社会和公众通过法律的形式授予国家行政机关广泛的公共权力，管理国家事物和社会事物，维护社会主体的权利，促进社会的进步和经济的发展，具有积极作用；另一方面，同其他的国家权力相比，行政权具有更大的扩张性、侵略性和易腐性，一旦被滥用、失范就会阻碍甚至破坏社会经济的发展，并且侵害社会公众的合法权益。控制和规范行政权力不仅是行政法的实质所在，也是体制转型时期推进依法治国、法治行政所要探索和亟待解决的难点、热点问题。为此，学者们从不同的价值取向出发，提出了许多不同的观点:控权论认为，控制行政权力要以“权力制约权力”，以“社会制约权力”，以“权利制约权力”，以“利益制约权力”；博弈论认为，以行政权为一方，以立法权、司法权及民众为博弈另一方，、以协商合作取代斗争的对抗，求得“非零和”的双赢结局。平衡论认为，应既制约行政主体滥用行政权，又制约相对方滥用职利，求得权力和权利的平衡。
本文认为，根据我国的实际情况，行政职权滥用产生的原因是多方面的，既有行政权力体制上的原因，也有法制建设、行政监督体制建设滞后和公务员素质不高等原因。所以应从多方面入手，综合规制行政权力的行使：
（一）推进行政体制改革，从源头上减少、铲除滥权的机会和土壤
权力滥用的基础和条件是行为人必须拥有行使某种行政行为的权力，权力越多，滥权的机会越多、可能性越大，正如英国历史学家阿克顿的著名定律:“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”反之，没有权力也就不存在权力的滥用，更谈不上权力的腐败。但是行政权力是社会和公众为了调整和整合各种社会利益关系的需要，通过法律的形式授予国家行政机关的强制性公共权力。而任
何一个现代国家又不可能不设行政权力。这就从客观上要求行政权力的设置必须合理适度，符合社会经济发展的需要。权力源于权利，权力越多则权利越少。如果权力设置过多过滥，超过一定限度，不仅会侵害公众的利益，增加行政成本，而且为权力滥用创造了条件提供了机会。在长期计划经济体制下，我国一直沿袭高度集中的一元化权力行政管理体制，政府全面干预经济活动和社会生活，包揽一切公共事物，行政机构臃肿、职能交叉重叠、人浮于事、效率低下。经过20多年的改革，在市场经济已初步建立和行政体制改革不断深化的情势下，行政权力一元化、国家社会一体化的格局虽然有所改变，但是本质上并没有大的变化“现在政府部门职能交叉、机构重叠现象依然很严重，”“根据统计资料显示:我国政府中司局级业务交叉达30%，处级业务交叉达40%。”“政府还是管了很多不该管又管不好的事情，有些该管的事情却没有管好，这个问题必须解决”。因此，防治行政权滥用，规范行政权力运行必须结合行政体制的深化改革:一是在市场经济运行中，政府要尽快转换角色由运动员变成裁判员。二是理顺政府职能，科学界定干预范围，取消不必要的行政干预，消除束缚企业发展的“审批经济”、“权力经济”。三是学习借鉴先进国家的成功经验，行政管理向公共管理模式转化，分散行政权力，将政府的有关社会服务管理权让渡给非政府组织承担，逐步建立多元化行政主体。上述措施将会从行政权力设置的源头环节上减少权力滥用的可能性。
（二）加强行政法制建设，以法制权
依法行政、行政法治是现代法治国家行使行政权力时普遍奉行的基本准则，体现了社会政治文明的进步和发展。我国在改革开放、建立社会主义市场经济体制和法治国家的进程中逐渐确立了行政法治的概念，认识到行政法治在实现国家法治化进程中的作用。党的十六大确立了依法治国、依法行政的方略，实现了从人治到法治的重大思想转变。行政法治的核心就是以法律控制行政权力。在我国，一般认为行政法治的内容应包括:第一，法律至上，行政权不得超越法律。包括行政职权的取得必须有宪法和法律的授权；行政权的行使必须在法律规定的权了范围内，不得游离于法律之外；任何行政行为必须有法律的依据，行政措施不得与法律相抵触，违反法律规定。第二，司法审查。行政行为侵犯相对人的合法权
益时，相对人可以向法院提起诉讼，请求法院纠正违法行政。司法机关的审查为最后监督。第三，责任行政。即行政权力和行政责任相一致，行政主体行使行政行为违法，侵害了相对人的合法权益要承担相应的行政责任。第四，公民权本位。行政权的行使以保护和尊重人权，维护公民的基本权利和自由为根本目的。行政法治化是防范行政权力滥用的重要保障。
（三）强化监督，以权制权
防范行政职权的滥用，必须建立起有效的权力制约监督机制。权力逆向的监督，缺乏钢性的监督，监督机关缺乏独立性的监督，都难以取得监督实效。这就要求监督权要优势于或至少要平行于行政权。法国18世纪思想家孟德斯鸠曾深刻指出：“从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”在西方国家，以权治权体制主要是议会(国会)的监督、司法审查和专门的独立监察机构。这些机构的主要特点是权力大、独立性强。现阶段，我国的行政监督体制还不能有效的制约监督行政职权的滥用，其中监督机构缺乏权威性和独立性是一个重要原因。因此，重点应加强和完善以权治权的制约机制。