城管执法操作实务
内容简介：
城市管理综合行政执法作为国务院法制办大力推进的一项工作，目前正在全国范围内展开。
由于现有法律对相对集中行政处罚权制度仅有原则性规定，在实践中出现了认识不一、运行程式不一等“瓶颈”问题。
针对我国城市管理综合行政执法的开展，尤其是结合北京市的城市管理综合行政执法实践，运用法学理论加以分析，提出建议和思路，是非常必要的。
本书分析了城市管理综合行政执法的背景和意义，阐述了城市管理综合行政执法的基本原则，城市管理综合行政执法体制，城市管理综合行政执法行为和执法程序，对城市管理综合行政执法的监督以及对城市管理综合行政执法的救济、司法审查。
全书立足于通俗、系统、深刻、实用，对提高各级城管执法人员的业务能力有较高的指导价值。
正文
根据《（北京市人民政府关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》（京政发[2002]24号），在原北京市城市管理监察办公室基础上调整组建北京市城市管理综合行政执法局（简称市城管执法局）。市城管执法局是市市政管委管理的负责本市城市管理综合执法工作的行政机构。
市城管执法局的主要职责：一是贯彻实施国家及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理合维护城市管理秩序；二是组织起草本市有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案，研究提出完善本市城市管理综合行政执法体制的意见和措施；三是负责本市城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作；四是负责本市城管监察行政执法队伍的监督和考核工作，五是负责本市市政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专业性行政执法工作，负责城管监察行政执法中跨区域和领导交办的重大案件的查处工作；六是负责本市城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、队伍建设以及廉政勤政建设工作；七是承办市政府及市市政管委交办的其它事项。
截止至2006年3月，北京市城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游等l3个方面。
责任编辑 聂笃克／封面设计 晓禾
北京市市政管理委员会培训中心是北京市市政管理委员会的直属单位，主要承担城市管理相关专业人才的培训和培养工作。
近年来，培训中心紧密围绕首都城市管理对人才的迫切需要，在城市管理综合行政执法、城市市容环境卫生管理、垃圾分类及城市燃气管理及供热管理等行业研发了一大批重点培训项目，开发了相关行业培训教材，并投入力量在城市管理的专业领域开展课题研究。
自2003年起与北京市城市管理综合行政执法局开展了面向城市管理综合行政执法系统领导干部、中层管理人员和新录用人员等不同层面的人员培训、教材开发和课题研究，积累了一些经验，进行了有益的探索。
培训中心将更好地发挥首都城市管理人才培养基地的作用，在推动全国城市管理人才培养的工作中做出更大的贡献。
城管培训教程课题研发组成员名单
车克欣 北京市城市管理综合行政执法局局长 田才巨 北京市城市管理综合行政执法局副局长 张直华 北京市城市管理综合行政执法局法制处处长 王伟博 北京市城市管理综合行政执法局人教处处长 陈凤生 北京市城市管理综合行政执法局执法监督处处长 尚芬 北京市城市管理综合行政执法局办公室干部 郑宝乾 北京市市政管理委员会培训中心主任 高级政工师 李杉 北京市市政管理委员会培训中心副主任 高级经济师 孙淑华 北京市市政管理委员会培训中心城管教研部部长 高级讲师
程益群 北京市市政管理委员会培训中心干部 高锋 北京警察学院教授（执笔人） 序言
北京市城管执法队伍自1997年成立以来，在建设和维护首都环境秩序、改善城市环境面貌、探索和构建城市管理长效机制等方面发挥了重要作用，为首都改革开放和现代化建设做出重要贡献。
今年是北京市“十一五”规划实施的开局之年，是首都经济社会全面协调可持续发展的重要转折期，是奥运倒排期环境整治关键之年，北京要构建和谐社会首善之区、建设国际城市和宜居城市、举办一届“有特色、高水平”的奥运会，对城管执法人员的素质和执法水平提出了更高的要求，迫切需要提高一线执法人员执法水平，掌握执法技巧，增强应变能力和危机处理能力。
为解决这一问题，北京市城市管理综合行政执法局在深入调查研究基础上，与北京市市政管理委员会培训中心成立了城管培训教材课题研发组，汇集了一批对城管执法工作产生浓厚兴趣的专家学者进行教材开发工作。系列教材包括：与北京警察学院高锋教授合作完成了目前首部指导现实城管执法的专业教材《城管执法操作实务》，该书紧密结合一线执法实际，聚焦难点，解决问题，为执法人员提供了具体的实务操作，是对城管执法工作经验系统的提炼和总结，将为城管实际工作提供具体针对性的指导。与中共中央党校傅思明教授、北京大学湛中乐教授等合作完成了《城市管理综合行政执法原理与实务教
程》，该书围绕城市管理综合行政执法的基本原则、体制、行为、执法程序、对城市管理综合行政执法的监督、对城市管理综合行政执法的司法审查等方面进行论述；并结合城管实际工作，针对城市市容、城市规划、城市节水、环境保护、施工现场、园林绿化执法等方面典型案例进行分析、评述，为城管执法工作提供理论指导。
应该说，聘请专家学者参与城管课题研究和决策，充分利用专家学者这一智力资源优势，进行人员培训和开发培训系列教材，是提高城管执法队伍素质，加强职业化的教育培训，注重自身规范化建设，提高工作水准的又一举措，今后还将有更多的有针对性的教材相继问世，为提高城管执法队伍素质提供更具有可操作性的指导。当然，作为城管执法队伍的首部教材，在语言、文字、提法上可能还需要进一步斟酌、完善，使之更准确、更得当。但毕竟这套教材的编写出版说明北京城管执法队伍在这些方面正进行着有益的探索和创新。
当前，城管执法在改革中遇到了束缚城管发展的体制、机制、法制、编制等问题，如执法依据不足、手段不强、装备缺乏、人员紧张；体制转轨、社会转型、城市化进程加快带来的职工下岗、农村剩余劳动力转移和流动人口管理等问题。这些矛盾和问题使城管面临的形势和任务艰巨而复杂。面对问题和挑战，我们只有积极寻求对策，用改革的办法和创新的举措解决前进中的问题。坚持以人为本的科学发展观，努力把握社会发展规律，探索工作的新思路、新方法，注重现代社会管理和科技手段在执法工作中的运用，进一步转变执法理念，严格公正文明执法，加强执法人员的能力建设，特别是要加强执法人员
合理运用法律的能力、按程序执法的能力、驾驭复杂局势的能力、做群众工作的能力、协调其他部f-j的能力等五种能力的建设，提高队伍综合素质，不断创新工作方式，全面提升城管工作水平和队伍正规化建设水平。
城市管理是城市发展的永恒主题。城管执法是城市管理的重要手段之一。为使城管执法队伍发挥更大的作用，希望更多的专家、学者关心和关注首都的城管执法工作，关心和关注城管执法队伍的建设与发展，不断为创新、完善城管执法方式，树立城管执法为民的良好形象，建设环境友好型的宜居城市献计献策。希望北京市城市管理综合行政执法局继续以与时俱进的精神，不断探索、总结城市管理工作的规律和方法，继续加强队伍正规化和规范化建设，积极整合和利用好各种资源优势，为相对集中行政处罚权改革做出贡献，为首都的经济发展和社会进步做出贡献。
北京市副市长吉林 二零零六年三月十七日
第一章城管执法的基本原则
城管执法系统在实际执法过程中，以一种什么样的原则来指导日常具体的行政执法活动，使之既能代表政府的意志，又能反映广大民众的要求，并经过实践检验证明确有其用，是关系到城管执法系统能否把握住政策性、制约性、理智性准则的大问题。
从城管执法系统的实践活动看，其政治性、时效性、疏堵相结合、
应变性这四个原则是进行行政执法活动时应该把握的原则，它们从不同的方面体现了政策水平、行业规定、执法可能、控制调整、降低成本的客观需要，是在对执法实践活动进行提炼、总结的基础上，赋予执法理性因素，是对城管执法活动全过程规律性的一种把握，是城管执法工作所要求的最高准则。
因此，在全球经济一体化、人文关怀气氛浓厚的时代背景下的现代都市里，从事城管执法活动的工作者愿不愿意、善不善于、能不能够自觉地领会并把握这些原则，会产生截然不同的执法效果，并关系到政府、公众、管理相对人对城管执法队伍的态度。
第一节 政治性原则
政治性原则是指城管在执法时务必从政府影响、政策重心、活动方式上去追求一种良好的执法效果，将它视为最高的执法标准及防止发生不可控制后果的底线，从而使城管执法效果持久地保持在一个稳定的层面上。要想达到这样一种平稳而良好的执法水平，给社会减少不必要的意外和麻烦，同时还能积累一些宝贵的执法经验，就需要全面了解政治性原则究竟包括哪些内容，以及怎样在复杂的执法环境中准确地把握这一原则，从而使执法更科学、更快捷、更有效。
一、政治性原则的含义
政治性原则，通俗地说就是城管执法者应该懂得利害关系、局势、导致的后果，如果处理不好，会给政府首脑、城管执法形象及本人造成难以弥补的损失，导致较高的执法成本。平时经常说的讲政治，除了“与党中央保持高度统一”、“四个坚持”、“三个代表”、“科学发展观”等观
念以外，还应有政治和顾全大局的意识，即每位城管执法人员应将自己的执法行为与可能造成的政治影响、带来的负面社会效果紧密地联系起来，用一种发展的眼光推断出因为自己的不慎而可能导致的政治性损害。
这种政治性损害包括引发社会群体性事件，引起政府领导人的关注，带来媒体的负面报道，造成外国宾客的否定等严重的执法后果。不论引发了哪种后果，其政治影响都是极其恶劣的，由此会引发一系列棘手问题，使原本只是一个社会现象的事件，瞬间演变成一个严重的社会议题，并引申出与此相关的更为复杂的社会问题。
譬如说，如果城管执法人员对管理相对人的处置欠妥，引发并激化了已存在的社会矛盾，又不善于控制局面，那么他们只能眼睁睁地看着事态一步步地恶化，并最终导致不可挽回的社会政治消极影响。
如果说在中国社会转型期贫富差距拉大的背景下，城管执法人员在维护城市环境秩序时，会难以避免地、不同程度地碰撞弱势群体的生存权益的话，那么至少要注意不可引发如下几种问题：
第一，任何形式的执法，都应绝对避免造成管理相对人的伤残，哪怕这种伤残是相对人自己有意造成的。这是因为事后要对伤残情况进行法医鉴定，对事件进行调查，可能还要召开新闻发布会、听证会。这种执法所引起的负面结果会直接形成一种恶性态势，加之相对人的有意张扬和不断扩大影响，无形之中便出现了难以面对和无法处置的高难度问题，使城管执法部门陷入要向社会澄清事实、自身反省、协助调查的被动局面，导致事发地段的城管执法效果大打折扣。
第二，要特别警惕不能发生人身安全事故。即由于疏忽大意而误伤了相对人，或者一不小心导致相对人意外亡故，或促成相对人采取了自杀行为——从高层建筑物上跳下、喝下有毒溶液等，进而使整个事态的性质发生变化，突破社会公众的心理承受能力，导致社会群众的一片声讨。这会使城管执法系统处于十分困难的境地。
第三，要特别注意防止在无意中诱发群体性事件。相对人聚集起来，形成一股力量与城管部门、相关职能机关等政府部门相对抗。这类群体性事件通常的对抗表现形式为：在主要干道上集体请愿以堵塞交通，纠集起来冲击城管办公地点，采用自杀的过激行为来抗议，选择某一个标志性的地点集体静坐，在城管执法者面前绝食，盘踞并打砸政府机关等。尽管这些激烈的抗争形式大部分是国家法律所不允许的，要受到法律的制裁，但我们也不能不看到，一旦这样的群体性事件引发有着连带关系的另类事件，造成社会治安秩序的局部动荡，破坏和谐社会的国策目标，城管执法系统就要对事件承担处置不当、控制不力、把握不住的责任。
强调政治性原则，简单地说就是要把执法者可能引起矛盾激化、形成消极态势、惹恼社会公众、诱发其他社会问题、给各级政府造成麻烦、让所在城市蒙受声誉损害等后果的执法行为与承担政治责任紧紧联系在一起，并要把这种政治性意识提高到一定的高度，要小心谨慎、处处设防、留意应对，策略性地认识与处置、应变与对待、控制与把握随时可能发生的不测事件。
在上述前提下，还可将这种政治性原则的含义进一步清晰地、通
俗地、系统地概括成以下几点：
（1）城管执法系统必须把社会安定与城市管理统一起来，找到两者的结合点，以一种平稳而有效的方式来执法，使执法的政治效果不断得到体现，努力探索出政治化效果的执法套路。
（2）在城管执法过程中，应将防止出事、出格等失控性执法当作底线，要有事故意识，对失控现象、恶性态势要高度警惕并坚决避免，使之成为永不突破的防线，实现执法政治平安的长效性。
（3）城管在执法时需要用政治眼光去思考各种执法现象，始终将行政执法效果放在政治层面上去考量，将国家与政策、政府与领导、公众与社会的综合要求注入每一次执法活动中，达到执法规范、持久发展、平静温和的实际效果。
二、政治性原则的基础
前面我们专门论述了城管执法与政治性的密切关系，说明了必须要用政治的眼光审视城管执法工作的每一个环节，尤其对一线执法队员提出了更高的要求。下面我们进一步探讨这样一些问题：为什么要对政治性原则有这么高的要求呢？为什么一定要把城管执法这一十分具体的纯行政执法行为与政治性紧密联系呢？这是不是有点小题大做、强人所难、牵强附会呢？回答是否定的！
一般认为，城管执法机关的职责是代表政府管理城市环境秩序，对破坏环境秩序的行为行使行政处罚职能。城管执法工作的方向、采取的方式、执法的力度、把握的分寸、收到的效果，都会对政府的管理效果和水平产生影响，影响到党和政府在公众心目中的形象，是政
府在某一时期对某一地区实施某一具体施政管理方针的体现。这些公众和相对人无不从城管执法者的态度、形式、宽容度等方面去感觉和体验政府所传递的管理信号，以及政府对他们的态度，进而影响到公众对政府的认同或否定。这就是最大的政治。
对北京来说，这一点尤为特殊而重要，这是因为北京城管执法机关是在国家的政治和文化中心开展执法工作。这里所发生的每一件事都无疑会经过放大而传播到各地，引起各种各样的评论，并从不同角度影响着首都的政治形象。首都北京是有着示范性、超前性、礼仪性的特殊地区，因此，必须随时随地将政治性原则作为城管执法工作的基础，以避免造成人为事故和政治上的被动。
北京作为首都不仅是全国的政治中心，而且是世界各国时刻关注的焦点，在这个特别的地区所发生或突现的每一事件都会引起全球的高度关注。就这个特定的角度而言，首都地缘政治现象就成为北京城管执法者意识中一个特殊的理念，一个由此而把握不同执法情况的准则，一个在头脑中的鲜明概念——北京无小事，不能出事，防止出事！
城管执法者要有执法成本意识，要把执法的人力资源、占用的时间、耗费的物质、可能遭到的阻碍、社会公众的认可度、政府主管的态度、本系统的评价等投入与所获得的结果作一个核算，权衡轻重，从而使城管执法能够防患于未然，以阻止执法冲突的发生或恶性态势的发展。
三、政治性原则的贯彻
所有前面的叙述都是为了一个目的，那就是在充分认识、体会、
注意到政治性原则在城管执法中极其重要的作用后，接着便要解决如何把握与实施这一原则问题。从近几年北京城管执法的经验看，要把握好政治性原则，应做到以下五点：
1.城管执法者要准备充分。城管执法者的初衷与管理相对人所追求的目的本身存在着较大差距，有时是一种对立。多年的城管执法经验告诉我们：城管执法活动有时会将原本潜在的矛盾和问题转变成公开化、扩大化、全面化、激烈化的行为冲突。这种现状要求城管执法者在执法前，要对各种可能发生的情况作一个分类或概括，并找到能避免、控制、减轻、阻止问题发生的办法，做到心中有数，有备而行。在此基础上进行执法，就能泰然处之，不求出事，但不怕出事，出事自有办法。
2.城管执法者要机动灵活。不论是对一般群体的执法，还是对特殊人群的执法，基本上是一种影响相对人利益的活动，轻者会带来不愉快、不痛快、不愿意、不甘心，重者会产生不同意、不协调、不准许、不配合的摩擦态势。城管执法者就要本着既要执法又不发生正面激烈冲突、既要管理城市又不能发生暴力情形的原则，在确实不能硬性执法时，采取迂回战术，以免发生不测。要坚决防止因处置不当引发恶性事件，造成难以收拾的被动局面。
3.城管执法者要沉着冷静。任何一个执法者一旦从业时间久了，都会不同程度地滋生出一种“我是管人的人、你一定要服我管！”的职业心理倾向。这就容易引起执法时不顾具体情况而一味强行执法的情况发生，以感情的主观作用去硬性征服相对人。城管执法的实践证明，
凡是武夫式的执法、拼命三郎式的执法、火暴脾气式的执法、认死理式的执法等情绪性活动，没有一个不失败的，没有一个不碰得头破血流的，没有一个不是教训深刻的。一句话，城管执法不可莽撞，只有采取政治性的执法、智慧性的执法、随机应变性的执法、效果性的执法等行之有效的模式，才能将城管执法的最终社会价值充分体现出来。
4.城管执法者要反应迅速。就目前中国的执法现象来说，可以断言城管执法面临的环境是最为艰难的，城管执法工作是最难回避与相对人发生直接冲突的工作，而且有很多突发性变化是极难预测的。无形中就要求每位一线队员、机关人员、领导干部、分管城管执法的主要领导必须具备学会应变、擅长应变、连续应变的意识，掌握一整套应对突发性事件的能力，尤其要做到快捷应变，以防止在大众围观时不知所措或言行举止连连出错，反而使正当的执法行为变得悖理而遭到指责。
5.城管执法者要处置适当。目前，城管执法活动几乎是在各种与相对人的反反复复的交锋中进行与展开的；也就是说，城管执法活动是在一种矛盾的笼罩下、在一种紧张的状态下、在一种暂时不可调和的背景下进行的，因而就存在一个稳妥处置、恰当处置、保险处置的实际问题。切不能因为时间紧、任务重、要求高、点位多、有规定等原因，就不顾执法效果简单从事，低水平处置，使一个本来能够处理得很好的事件却难以收场。
一旦城管执法遇事处置不当，从管理相对人、围观的公众、新闻媒体这三个方面就能反映出来。而且，不论是当时场面、相对人的神
态、公众的愤怒、媒体尖锐的言辞，还是政府官员及本部门的领导都会作出强烈的否定性表示。
城管执法系统的人力有限，与其他执法系统相比，人力明显不足。在所担负的任务与人力严重失调的大前提下，只有讲求执法效率，用短平快的模式去应对和处置，巧妙地将一线执法队员、机关工作人员或领导干部这些散在的行业资源随时整合起来，才能使单位时间的工作效果最大化，实现以下业绩效益：随时从各自当前要完成的预定目标中走出来，随时进入执法工作状态，随时总结已成过去的事态，随时准备再次投入新的执法中。
对城管执法队伍来说，提出并贯彻时效性原则，不单纯是从工作效率的角度而言，更重要的是立足于策略的高度来认识。只有把效率和策略结合起来，才能使城管执法队伍真正认识到时效性原则在执法中的战略意义，以及在维护城管执法组织持久性、扩大城管执法组织的社会生存平台方面的重要性，使这支正在经受着严峻考验的年轻队伍能平稳地步入发展壮大期。
一、时效性原则的含义
在这里提出时效性原则不同于管理学一般意义上的效率功能，它除了这一本意之外，还有更广泛、更深刻、更特殊、更多重的含义。之所以将时效性原则赋予新的意义，大大扩展时效性的范围，是因为我们需要从城管执法的实际情况出发，找到能与城管执法最贴切的原则，使之成为衡量与检验城管执法效果的一把尺子。
那么，这种具有个性化的城管执法时效性原则含义是什么呢？ 它包容着以下三方面的意思：
第一，整体与局部。城管执法的领导决策、机关办事、下达指令、表明态度、应对突发性事件、参与联合执法设计等这类整体活动，要有良好的效率。不说是一种高效率、超时限运作，但至少能与来自于一线的实际要求大致相等，不至于出现严重滞后的情况。经验表明，只有领导指挥机关雷厉风行，才能引领城管执法活动的高效率运作。
所有领导指挥机关整体的时效性都是通过城管一线执法的具体工作成效体现的；也就是说，前面的一切努力能否达到被认可的客观效果，主要通过一线执法的成或败、快或慢、好或一般、干得了或干不了来反映的。
而来自一线执法的情况，有时是执法浮于表面或者是执法过重这两种极端的表现。严格来讲，这两者都应该在被否定的范围内，都是在没有把握执法技能前提下就想实现时效性原则的行为表现。
第二，大队与个人。城管执法机构设置中的大队是执法的实体组织。
它负责管理本辖区行政执法的具体事务，是起承上启下作用的直接领导执法活动的关键性机构。大队的建设、领导的组织管理水平、基本执法理念、业务熟练程度、思维决策能力、任务下达比例、心理承受力等综合条件和素质，将决定该区域城管执法的系统效果。因而就有一个在一定时限内，大队的管理工作有序或无序、较快或较慢、有潜力或无潜力的问题，尤其是在时间紧张的情况下，可通过突发性
事件的应对、紧急公务、重叠性工作，创建出个性化特色等几个点位，来检验大队管理工作是否到位。
个人包括分队长在内的身处一线的执法人员，需要在任务数量与时间要求的前提下确定执法的规范时间，并力求在规定时间内提前完成具体的执法任务。不可在一个十分具体的点面上过多地花费时间，以免既浪费了大量的精力、耽误了时间、影响了自己的执法情绪，又没有很好地解决面临的执法问题，还导致领导批评、公众不满、相对人不服、自己不如意的结果。
第三，一次与最后。目前城管执法中很容易出现一种常见的情况，那就是相对人要被城管执法队员罚款时，便用苦苦哀求的方式，恳求执法队员能原谅他一次，并保证下不为例。每当这种情形发生时，城管执法队员一般能够通情达理，大都采取原谅的做法。从人性化的角度来看，应该说这是对的。执法队员也希望如相对人自己所承诺的那样再没有下一次了。但事实上却不是这样！有些相对人，在用蒙骗的方式躲过了这一道关口后，等执法队员一离开，又立刻快速地回到原位，继续开始原来的违法经营，把刚才所发生的一切完全抛在脑后，根本不把城管执法当一回事。城管执法队员遇到这种情况时，首先不要感到被他人耍弄了而怒不可遏，应该认为相对人是因为生活所迫才作出不得已的事情。接下来，执法队员应作出拟罚没相对人款物的姿态，再次迫使相对人认错，如果相对人的态度不是很强硬的话，就不必要罚没他的款物。因为从城管执法的角度来看，不管是罚没、警告还是教育，都是让相对人知道在一个城市里实施经营活动是有一定原
则的，不是一种随意放任的个人行为。既然相对人又一次承认了过错，并主动要求撤离经营地点，城管执法队员也不妨再给他一次改过的机会，哪怕相对人下次又重演“把戏”，也没必要后悔。
从表面上来看，这种无休止的“拉锯战”是一种毫无效率的重复性执法，既无价值、浪费执法成本，又起不到教育、处罚相对人的作用，如此往复没有任何意义。但这只是表面现象，实际上城管在一个点位上反复进行执法，一次又一次地重复做同一件事，既破坏了相对人的经营氛围，扰乱了相对人的经营心态，更表明在这里经营是不安全的。城管执法队员不断地用一种“软方式”来遏制这类违法经营性行为，起到了执法而不冲突、局部解决问题而不出现纠缠、短时清除违规点而不引发公开对抗行为的作用，所以说它是一种局部快速、暂时有效、柔中有刚、严宽相济的良好的执法变通方式，极其符合时效性原则。
二、时效性原则的贯彻
通过以上的论述，我们可以从中概括出：城管执法所提倡的时效性，不是单一地从直观上去认定时间流逝的长短，而是站在辩证思维的立场上来全面、深刻、多方位地认识根本性的效益。从表面上看，重复执法是一种较慢或很慢的无效率执法行为，实际上从一个广阔的角度看，重复执法大大加速了执法效益的提高，使一个看似无意义、完全重复的城管执法行为变成了能够依靠局部疏导方式解决问题的“软操作”途径。
从北京城管执法的现状看，要想把时效性原则引进到具体的执法过程中，就必须把握这样一些操作方式。
第一，城管执法要高速推进。北京城管系统在人员少、任务重、管辖地域大、情况复杂、要求高的困难情况下，要想完成市政府赋予城管的行政执法的现实使命，就必须在街区实行一种高速推进的方式。不论在哪一个行政区域内，其街面上都有违法经营相对人在经营，而且越是繁华的闹市地段、居住稠密的地区、交通进出站口等，就越是散落着违法商贩和拉客车辆。城管执法首要任务是清理街面，驱逐街面上所有管理相对人，迫使他们快速让出所占据的街面，用这种拉网式的办法清理出一片整洁地段，以尽快恢复市区原有的清洁有序的面貌。但是以往城管的做法是将局部执法也一起融入到整体拉网中，因此就导致了局部的纠缠。在执法人员与某一管理相对人纠缠不清时，其他的商贩却以平静、嘲笑、专注的神态继续从容地做着自己的小买卖。结果，这种执法方式不仅没有解决好具体的商贩问题，反而还破坏了整体执法态势的保持。于是就形成了一种奇怪的格局，城管执法队员与相对人群体长时间同处在一个具体的场面里，相互混杂，甚至各不相扰（就整体态势而言）。
城管执法的高速度是以整体执法态势来把握的。通过驱逐——这一“粗线条”的勾画，完成一种“外科手术式”的整治，从而清理出一个宁静与统一、整洁与宽松、规范与有序相结合的辖区环境。这就是初级化执法的高效率。只有在粗线条地“清洗”地段表面“污垢”以后，才能进行深入式的局部整治。
第二，城管执法要防止胶着状态。城管在执法时最怕的就是，有些队员在无把握的情况下，明知不可为却偏要为之，在因处置不当而
激化了矛盾后又束手元策、发怔发呆、惊慌失措。结果就出现了城管执法队员不肯罢休，相对人又不屈服，使双方无休止地纠缠在一起，谁也走不了，谁也不服谁的局面。这就被称为城管执法中的一种“胶着状态”。这种状态往往是由于城管执法队员事前思考不够，临时又反应不过来，缺少处置突发性事件的能力，且事后又不吸取教训，只是一味地责怪相对人的蛮横、围观公众的偏激、政府支持的力度不大，却不反思自己的执法素质已跟不上形势的需要。这一现实就决定了这种胶着状态的产生。
看来，解决城管执法前的“预警性问题”并不难，难的是究竟应该怎样防止执法时发生的胶着状态。从已有的城管执法经验上看，城管执法务必做到这样几点。
在没有接触相对人之前，要善于观察，以获取对方的基本情况，包括人数、大致年龄、以何种经营为生、举手投足所反映出的个性特点、所处的经营位置、生意状况等，再将这些信息综合在一起作出基本的推断——此人的性格属于哪一类的，生活经历是否丰富，是否容易说服，现在去阻止他的违法行为是否会引起冲突，如果发生尖锐性的对抗，应该怎样去应对，自己有没有这个能力。
多个城管执法队员去对付少数的管理相对人，会给对方造成人多势众、不可调和、没有力量与之对抗的感觉，达到一种不战而屈人之兵的良好效果，使复杂问题简单化，形成秋风扫落叶之势。
假若遇到多个相对人聚集在一起或者分散在周围，大有随时集合在一起的趋势，并且城管此时势单力薄，那就可以考虑暂时放一放，
然后再执法，切不可不顾当时的具体实际情况而急于求成。
虽然作了基本的评估，但终因执法情形变化太快，或者控制得不好，结果还是发生了意外。尽管城管执法队员还没有采取行动，但由于相对人反应过于激烈，造成了不应有的声势。在被围观者堵得水泄不通，风声大作之际，若不是十分必要，城管执法队员就应该选择撤离，待态势消除后再来酌情解决。
第三，城管执法要宽严结合。从目前在北京专靠无照经营维持生计的小商贩的情况看，其人数之多、种类之杂、顽固性之强、求生欲望之大都是前所未有的。要想在短时间内单靠城管执法来解决无照经营问题，是较难全部奏效的，而且其中夹杂的还有一些是敏感的少数民族人群，他们与政治因素密切相连，处理不好就极有可能演变成一种政治态势。
为了能够长治久安，把握执法的稳妥性，同时注意到不同相对人群的具体实际差异，顾及到社会公众对城管执法心理上的承受力，就有必要采取适度的放宽和严厉相结合的办法，从而实现那种宽而不乱、严而不破的不温不火的整治效果。
第四，城管执法要平常与节假日相结合。在当前的情况下，城管执法应在考虑事件轻重缓急的基础上对待管理城市和进行执法的需要。平常执法要均匀投入执法各要素，坚决取缔无照经营，保持街区和市容的基本规范。而到了节假日，为了保证交通要道、人行道的绝对整洁且无障碍化，城管执法就要下大力气，一次到位地以罚没为主、带离现场为主、控制相对人为主等办法来强化节假日环境和气氛的协
调性、祥和性、整齐性，以充分体现出政府对市民承诺的城市公共管理的责任。
本节通过论述时效性原则的含义、时效性原则的把握两个方面，挖掘出了时效性原则的特殊内涵，以及这种极具个性化准则的真实价值，并一步一步地将这种城管执法式的原则与实际执法相联系，相应地提出了用具体的行动将时效性原则贯彻到一线执法效果中去的操作途径与要求，使原则与做法、尺度的宽松与严格、认识与行动相统一。
第三节 疏堵相结合原则
迄今为止，就社会环境的情形来分析，城管执法必须恰当地把疏导和堵塞这两种完全相反的做法艺术地结合在一起，用疏作为堵的一个前提、作为硬性罚没的一个量的积累，同时将堵当做疏的人文关怀的开端、一个营造相对人感激情结的归宿。这样不仅从理性上行得通，在逻辑上站得住脚，而且更为重要的是它切合中国社会的国情，可以保证将一种执法限度定位在适当的水平上，实现执法的长效机制。
疏堵相结合原则是完全建立在实践经验的坚实基础之上的，并且这种宝贵经验的得出还有着启示城管重新思考相关问题的价值。我们完全可以断言，城管执法疏堵相结合的路子，是解决政府与相对人、执法者与社会公众、社会氛围与城市秩序三个方面矛盾的基本途径。它会在相当大的程度上缓解紧张气氛，增强、扩大社会公共关系的和谐性与稳定性。
一、疏堵相结合原则的基础
在现实的城管执法中，由于公共设施、生活保障机制、规范市场、流动人口管理等诸多问题没有根本解决，加之如潮水般涌入的外来人口，这些人有着强烈的求生欲望和谋生方式的思维定式，他们迅速形成了一个庞大的管理相对人群体，并在一种与城管执法反复的较量争夺中，找到了对付城管执法的一整套办法，这就在无形中加剧了城管执法与相对人之间的矛盾。若稍有不慎便会带来轻者推推搡搡、拒不配合、言语冲撞，重者发生暴力冲突、流血事件，酿成恶性态势的后果。它使城管执法队员大为头痛，但是又没有更好的办法，时间一久便成了执法者的一种心理障碍，并逐渐成为一线执法中的一个实际难题。
但是城管执法偶尔的成功经验提示着我们，在当前的社会条件下，只有堵却没有疏这条路是走不长的。只有把堵与疏巧妙地结合起来，构成一个宽严统一的路径，方可有望缓解，甚至可局部地解决一些社会矛盾。
疏堵相结合原则的提出缘于受到下列客观因素的影响： 第一，城管执法的对象不同。如果从城管执法集中行使的行政处罚权涉及的范围来看，管理相对人可以按年龄、性别、地域、生活境遇、经营种类、社会阅历、需求层次七个方面进行划分。如果按照统一的执法标准一概加以罚没，进行严厉的处置，不留丝毫回旋余地，不仅是不合理的，而且也是办不到的，还会导致一场场暴力冲突，引起一次次的公众愤慨，呈现一轮轮的媒体挞伐，结果事倍功半，得不
偿失。故此，必须要把这几类人放在当时的执法环境下，灵活地对待，将堵与疏的执法方式发挥到最佳限度，起到警示、制止、控制的促进作用。
第二，城管执法的具体情形不同。尽管执法队员都是用统一的执法标准来管理每一个相对人，但因为相对人的生活处境、性格特点、社会经验、自我感觉、投入资金、经营时间、期望目标的差异，所以就表现出完全不同的态度来应对城管执法者。为了获得良好的执法效果，执法者势必要根据不同的情形区别性地对待这几种人，以期获得可行性、持久性、合情性、安全性的基本执法结果。
第三，城管执法的条件不同。城管执法的地区一般可以分为城乡两个区域。由于中心城区与郊区的条件不同，所以，在城区执法要求的内容在县乡却行不通，可以在郊区实现的目标在城市却无法完成，用一般的条件去要求特殊的对象却不奏效。例如，城区不能随意养鸡，农村却可以养；郊区可以开辟新的农副市场以加大对新商贩的容纳度，而中心城区则不能；一般在中心城区是不许养飞禽的，但经过信鸽协会的专门认可而又有飞行竞赛名次的信鸽是可以保留的等等。这些就说明，假若用绝对不变的执法标准去对待所有的事情，就会严重地脱离城管执法实际，非但起不到预想的作用，反而会遭致一系列麻烦事，使本系统在复杂的纠纷面前手忙脚乱。
第四，城管执法的要求不同。不论是中心城区、郊区、农村，还是城区的不同地段、街面、枢纽，城管对环境都有很具体的要求，而这些要求是不尽相同的，并且有着极大的差别。例如北京的新华门、
天安门城楼内外、长安街、颐和园等就有着极为严格的规定，任何商贩不得靠近或步入从事商业交易，如有违反一律强行取缔。但对其他的地段、点位，实际执法时就没有如此严格的要求或硬性规定了。这个事实本身就典型地说明了任何统一的执法标准都会随着不同的客观对象、不同的情形、不同的原因而发生相应的变化，都必须因人而异、因事而异、因时而异。因此，城管执法者不管看不看得到、承不承认、愿不愿意、会不会对相对人采取不同的执法要求，都要遵循这一客观规律办事。
以上四点就构成了将疏与堵这两种看似矛盾的执法方式用于各种执法的事实基础。同时，这种基础也深刻地促成了城管执法工作与执法力量相辅相成思路的发展。城管执法者因而有了极为宝贵的、短暂的休整机会，能够集中精力投入到新的城管执法任务中去。
二、疏堵相结合原则的含义
疏堵相结合原则的含义是什么？以现有城管执法的实情为依据，疏堵相结合原则的含义包括：
第一，城管要用人性化执法去疏导管理相对人。
由于社会处在转型期，各种社会矛盾凸显，尤其是企业改制与农村土地征用等原因，产生了一批下岗职工和失去土地的农民（有的是农村剩余劳动力）等完全要依赖于自身而生存的人员。他们在无工资、无养老保险、无社会救济的三无状态下，进行着一种自救性的谋生过程。其中一些人的生存状况非常糟糕，随时都有“断粮”的可能，不论是外在衣着、面部表情，还是实际的经济现状都令人担忧。
这就出现了一个问题：“这里”不能“吃饭”，“哪里”可以“生存”？城管执法者按原来的做法，回答是：“这个不归我管！”于是，这些人对社会的怨气就毫无保留地发泄到了城管执法队员身上，行为对抗由此开始。
以疏导的方式来对待这些相对人，包括理解他们的处境，暂缓对他们的罚没，同意给他们一次撤离的机会，帮助他们找到另外一些谋生的手段。
对那些极为贫困、生活面临绝境、年老多病等管理相对人，在不违背执法条规的情况下，应本着教育与警示的原则，允许他们有“这一次”；给他们积极想办法，帮助解决一些生计问题，使其找到一条合法的经营之路；利用本单位的关系往来，帮助落实一两个如摊位、门面、名额等事宜，使他们尽快走出困境。
第二，城管用规范化执法去制止管理相对人。
在现在的管理相对人中，有一部分人专把城管执法当儿戏，靠着与城管执法者打游击的办法来谋生；有的还借此以戏弄政府的手法而获取愉快的体验，并将他们所谓的经验、窍门、绝活传授给另一些相对人，用以全面对付城管执法活动。在这种大前提下，城管执法者就应稳准狠地坚决打击这类不法商贩和违法经营者，用不调和、一次执法到位、打击嚣张气焰的依法手段强化城管执法的根本效果。
要造成相对人违法经营的心理障碍，让他实实在在地认识到本地经营的氛围已经不复存在，经营已经严重受损，顾客已不愿意到他这里买东西；同时，由于相对人提心吊胆，经营已经无法进行。从自我保护、维持经营利益的角度而言，他也不想再在此继续干下去，于是
阶段性的城管执法效益就出现了。
上面我们详细地陈述了疏堵两种方式不同的执法，并较为具体地归纳出疏与堵各自包括的一些含义。在分类认识的基础上，将平时城管执法谈得最多的疏堵思路加以整理，达到系统化、理性化、具体化的水平，从而为这种执法原则的把握提供一个参照的依据。
三、疏堵相结合原则的贯彻
弄清了疏堵相结合原则的含义，就了解了疏堵执法方式特定的意思。
下面的一个问题便是，应该怎样去把握疏堵相结合原则？这种操作是一种什么样的具体模式？只有将这个层面的技术问题论述明确了，才能把认识与行为统一起来，从而找到与城管执法队员具体经验的结合点。
从现有的认识来看，要想把握城管执法的疏堵相结合原则，需重视以下几个方面：
第一，城管执法要掌握基本分寸。
城管执法不论是最低限度的警告、驱赶、追击，或者是没收和罚款，都是对相对人心理上的一种挤压，是对经营活动方式的一种限制，是经营利润空间的一种“缩水”，自然会遭到相对人不同程度的自卫甚至反抗。这就像踢足球一样：当城管队员把脚下的球踢给相对人时，相对人就会本能地将这个球很快地踢回到城管队员的脚下；当这个球又回到城管队员开始踢球的位置时，其如何作为和反应之际，就是考验他们的心理素质、社会经验、业务熟悉程度、语言表达能力、政治
水平、策略艺术感等分寸掌握之时。
要想较好地掌握这些基本分寸，通常少不了对当时相对人的心理状态、行为方式、语言特征、经营次数、已有态度的考察，并在瞬间的审视和思考中做出反应。生动的城管执法实践表明，城管执法者的恰当应对，往往会成为震慑相对人心理的一个至关重要的因素，为以后的成功执法奠定坚实的基础；否则就恰好相反。
对前面已涉及的几种相对人执法的基本分寸把握为：针对初次遇到的，且对执法队员态度较好的相对人，在警告的前提下，可以考虑用疏（暂不处理）的方式处置；针对确有严重疾病在身、活动不方便、不太清楚管理条规的相对人，也可以用疏的方式处置；针对多次被警告、多次逃逸、态度蛮横，并是一群相对人的领头人，则可以用堵（罚没）的方式处置。
城管执法在使用疏堵结合的办法时应注意穿插进行。城管执法者切不可将疏堵两种执法方式截然分开，有时它们不但可以在同一个街面、路口、中心地段使用，而且还能够在同～管理相对人身上分开使用，让宽与严、急与缓、大与小、多与少等多样化的执法尺度在对其行为的处置上呈现两极分化，真正促使这部分人认识到城管执法的手段无穷，不断使他们获得一种感召与强制、平和与严峻、理解与否定的反差性内心感受，从而促使他们产生动摇并改变行为。
城管在执法时，对管理相对人的“软态度”的处置是：如果有改变的可能（哪怕是只有一点点的可能），就应该采取“以观后效”的方式，冷眼静观其后的表现，问题不大就不必处罚；若其“旧病复发”，再后
发制人地罚没也不迟。对相对人的“硬态度”的处置要看他反对城管执法到什么程度：假若不是阻碍执法、不是恶意扩大态势、不是专横无理、不是耍无赖，就可用宽松的尺度来处置；如果与此相反，那就以严为主，以打掉其威风为主，以震撼其不可一世的态度为主。
第二，城管执法要控制疏堵使用的频率。
站在城管执法与管理相对人中间的位置上客观地看待使用疏堵相结合原则的频率，就能大概了解操作的重点，即有利于稳定正在进行中的执法形势、有利于教育和制约相对人、有利于展示城管执法者的素质、有利于体现执法长效机制。根据这个重点就可以确定出使用疏堵方式执法的频率，并就不同的情况作出一般性的概括。
城管若不是在特别突出、十分恶劣、反复发生、消极影响面大的情形下执法，一般最好不要频繁地使用强堵的方式。“堵”是城管在规劝无效，相对人强词夺理、有意捉弄、甘当反面典型的态势下所打出的最后一张牌。因而要注意，采取堵的执法方式，一定要打得准、打得住、打得简练、打得漂亮，使相对人因受到罚没而感到震惊和后悔。由此，这种“堵”不仅在当事人身上奏效，也令旁观者受到了一次形象生动的法规教育。
相反，在“疏”的方面，城管执法者也要区别对待，不要轻易地采用那种纯粹的“疏”。城管执法队员可以将“疏”分成：
刚柔并济式的疏——城管执法队员既有暂不处理的意思，又有着很勉强的样子，给相对人一种这一次是宽容的最大极限，下次再这样经营就不可能有这次被放走的好运气的感觉，使他总是记住这一次经
历。
情绪感召式的疏——城管执法队员以询问的接触方式开始，了解相对人整体现实生活境况，探讨除此之外还有没有其他的生活途径，在给他出主意想办法的同时，也向他严厉地说明这样违法经营是不行的，会面临更大的困境，让他带着一种无奈而愧疚的心理离开。
大兵压境式的疏——城管执法队员以人多势众之势由远而近地向着相对人经营之地挺进，相对人一看便知如果不赶快逃脱，等大批城管执法人员到达眼前就会挨罚，于是他们在高度恐慌中拼命夺路而逃。这种心态下产生的“奔逃记忆”会永久地铭刻在相对人的心间。
本节通过疏堵相结合原则产生的基础、疏堵相结合原则的含义、疏堵相结合原则的贯彻这三个侧面，着重论述了为什么要采取疏堵结合方式，疏堵结合方式在执法实践中的本意，怎样实施这个听来复杂、用来更叫人迷茫的尺度，且从性质上进行了分类，尤其是表达出了疏堵在中国当前社会背景下的独特价值，使这个从执法实践中概括出的原则进入操作层面。
第四节 应变性原则
有人很贴切又深刻地说：“公安管罪人，工商管富人，城管管穷人。” 从古至今，穷人是因为一无所有而拼命争取生存权的一个社会群体。他们脾气大、处事方式简单、容易情绪化、易引起暴力性事件。论述到此，就引出一个问题，即城管的管理相对人差不多都是穷人，也是人们常说的“弱势群体”，他们的生存方式恰恰是城管执法所要干
预的内容。这样一种天然关系，在双方还没有发生接触时就鲜明地形成了。简单地说，城管执法与管理相对人是要发生利益冲突的，不论城管执法用多么艺术和高超的执法手段，这都是不可避免的，只能说冲突的程度会弱一些罢了。
就目前的城管执法而言，执法者与相对人的接触往往看似没有什么关系，实际上却受着千丝万缕联系的因素所干扰，甚至是左右，总是发生着难以预测的变化，容不得城管执法队员用一定时间去思考，就要立即作出反应，还要应对得恰当、适中、巧妙、持久，不然就会不可收拾、行业形象受损、队员无地自容。
这样看来，城管执法就有一个应变的实际问题：不怕遇到事件，就怕没有策略；不怕相对人人多，就怕不会应对；不怕对方有理，就怕自己说不出所以然来。
谈到城管执法的应变之难也是可以理解的。现在很多社会性的问题没有得到解决，执法面临的情况又千变万化，且没有一个固定模式，加之城管是几个人一起执法（有的甚至是单兵作战），此外，城管执法系统成立只有短短几年，还没有积累起必要的、丰富的、实用的、有效的执法经验，因此，城管执法时必然会出现应变的高难点问题。
能否大致控制或者解决这一执法实践中的高难度问题，不仅是城管执法队伍的形象问题、效率问题，而且还是城管执法队伍能否持久下去，能否最有力地赢得公众的民心，能否找到一种良性转化矛盾冲突的办法的问题。在这种大背景下，就提出了一个实践性极强的应变性原则所要求的城管执法者职业素质课题。
一、应变性原则的基础
将城管系统的执法与公安系统的执法相比较，就会清晰地发现一个基本事实：公安民警在追击、抓捕、武力制服犯罪嫌疑人时，没有一个公民说这是不对的！然而对于城管执法，情况就大不一样了！一些公民盯住城管执法队员，并不时发出反对的声音，要求城管队员停止行动！此外，城管执法与公安系统执法还有一个很大反差，就是公安系统的执法行为是由犯罪嫌疑人实施的犯罪活动所引起的，而城管的执法行为是由于自己主动的干预行为而引起的——紧急事态的引发者。这里既有优势也有劣势。既然紧急态势是由城管执法而引起的，其引发的时间、地点、方式、程度等因素全由城管执法队员所掌握，因此，在事态尚未发生之前城管执法者便可做好基本的防备。但是面对和解决类似的危机，对政府来说基本都属于难办之事，更不用说城管这个只被赋予行政执法权的组织了，他们只能就事论事地执法，而无法从根本上解决引起冲突的深层次问题。
因此，从理性上明确城管执法应变性的重要意义是很有必要的。 从全国范围内的总体情况来看，城管执法工作是在管理相对人要生存与城管执法者要纠正、管理相对人提出问题与城管执法要予以回避、管理相对人要继续生存与城管执法者坚决不允许的背景下进行的，于是，紧急态势就成为城管执法中的家常便饭了。
用一种形象的比喻就是，城管执法者好像充当一个堆满炸药地方的“点炮手”，而此点炮手与彼点炮手不同，他既要点燃导火索，又不能让炸药发生爆炸，必须点成“哑炮”，达到点而不炸的效果。要达到
这种执法水平，就要求执法者具备在紧急态势发生时的快速应变能力，用“应变，控制场面、用”应变“达到变通、用”应变“赢得公众、用”应变“展示城管执法素质；否则，城管就无法收场、就不能执法、就得有个说法、就得承担责任，所以，城管执法中的应变性是解决紧急态势的一把金钥匙。
紧急态势的存在将是长期的。城管执法系统成立的时间还不长，人们对这一系统不太了解。此外，由于城管执法队员有时动作过大、中国传统文化认为自食其力者光荣、管理相对人的经营有着巨大的市场需求、公众希望能够保留这一对自己生活极为方便的营生等原因，城管执法在多重压力下举步维艰。这些因素的惯性作用与城管执法系统所要完成的使命构成了一对难解难分的矛盾，而由这种矛盾不时地引发出程度不同、时间长短不一、范围或大或小、规则或不规则的紧急态势。可以说，只要城管执法的大环境不改变，目前的诸多条件不变，由城管执法所引出的紧急态势将会持续下去。仅就目前的情况来看，解决城管执法紧急态势的最好“良方”便是城管执法队员所具备的应变能力，除此之外别无他法。
可以看出，因为双方的对立、执法环境的缺陷、市场的需求、公众的不理解等根本原因，城管执法的应变性原则不是可要可不要，而是要重视并大力总结、概括分类，要事先制定预案，进行基本演练，确实掌握一套应对的办法，这样才可能使这一行业存在并持续发展下去。由此便构成了应变性原则形成的基础。
二、应变性原则的含义
城管执法者在对易引发紧急态势并导致执法后果无法预测的现象进行回顾、推测、概括后，就能够意识到问题所在，可以很快地形成“预警意识”，并引起对这一特殊问题的高度关注。而现在的一个疑问是，这种应变性原则的内涵是什么？只有搞清楚其基本含义，才能知道哪些事该做，哪些事不能去做，从而达到心中有数、行为有度的目的。
应该说，应变时常发生的紧急态势的技能所包括的意思是特定的，是从专一的执法活动中概括出来的，它鲜明地反映出实用性、功利性、快捷性、操作性的特征，是控制与处理紧急态势的有效手段。
城管执法的应变原则的含义是指这样几个内容：
第一，寻求最佳结合点。城管执法一旦与管理相对人发生冲突，首先头脑里务必要有一个界限，那就是不能再激化矛盾，在就事论事的框架内讨论现实的分歧问题，尽快找到一个与相对人认识大致相同的说话点位，一个与相对人沟通感情的点位，一个理解相对人生活困境的点位，从而实现“求同存异”的第一步目标，达到从情感上“先进去”。有了这一基础，再将不同点“拉出来”。即使走到这一步，执法者也不要忘记从相对人的角度去思考，始终以从长远利益和维护相对人权益的角度讨论问题、解决矛盾，并在说话不高声、表达不扳脸、动作不太大、温和有力度的状态中进行，直到紧急态势问题获得基本解决。
第二，讲究恰到好处。在与相对人发生冲突的特定情况下，尽管城管执法队员承受着对方言语和行为的冲击，但是管理相对人的心理
承受力更为薄弱，城管执法队员此时说话稍有差池，就会使矛盾扩大、态势升级，导致双方完全对立而无法进行沟通。所以，城管执法者就要讲究说话、动作、神态的恰到好处。
什么是恰到好处呢？
*说话要不温不火。执法者要简洁地表述城管执法的由来、当时的情况、相对人的不易、政府的法规、执法的过程等内容，对刚才所发生的事情进行总结。这样处置可以让相对人安静下来，如果相对人要说话就让他把话讲完（假若相对人的话太长，而且东拉西扯，不想让城管执法队员说话，就自然地把话题接过来），形成一种可以对话交流的形式，使相对人觉得城管执法者没有恶意。
*不要动怒。即使在相对人大喊大叫时，城管执法者也要保持冷静，既要注意防止相对人使用暴力，又要以不可动摇的姿态执法。如果现场有围观者，就要尽量争取公众，获得支持。当相对人情绪已很激动时，城管执法者的动作就要慢一些，甚至可以暂时停下来，进行语言交涉，待对方的情绪基本稳定后再相机行动。
*不能说出相对人难以接受的话。执法者不能刺激相对人的情绪，不能揭相对人的短处，一切都从最简单、最容易、最实在、最人性、最现实的话题说起，始终把握一种暖心合理和人情解困的分寸，切忌在争执和发泄状态中进行执法。
第三，充分运用策略。城管为解决紧急态势实施应变，其核心就是运用策略。这种运用要达到充分化的程度，不能保守；否则，策略的力度就可能抵不过来自相对人、社会执法条件不足、公众的否定这
三方面的综合压力，结果被综合压力所挤垮。以往的城管执法教训反复证明了这一点。
充分运用策略是指，以一种只可意会而不能言传的对策，解决已经发生的、不能回避的现实难题的具体方法。以执法动机与执法效果相一致的原则来布局应对要领，具体包括：
*执法者要以缓和自信的神态面对相对人，你急我不急，你说完我再说；
*抓住对方求生存怕被处罚的短处；
*用感情去攻心，借话语来温暖对方的心，利用利害关系来动摇对方反城管执法的意志；
*讲明双方的共同点，即大家做的是一件事； *提出解决现实问题的设想；
*给对方出谋划策，找到长久生存之计；
*不给对方制造爆发、动手、反抗、扩大态势的机会。 第四，追求执法的艺术性。公共关系交往中有一个法则，即一个人要想使自己能很快地被一个群体所接受，并保持一种长期和平交往的效果，特别是要在解决矛盾和心理冲突时获得良好的联络效果，说话就必须具有柔和性、机敏性、通情性的效能，这样才能实现社会公共关系的融洽。
这一科学而实用的人际交往法则，同样也适用于城管执法中的冲突场面；或者说是城管执法特别需要这种人际沟通的高度和谐性。
城管执法为解决紧急态势而启动应变机制所表现出的执法艺术
性包括：
*放慢处置节奏，采取稳扎稳打、步步为营的步骤；
*在解释执法立场、表明基本观点、概括对方的失误时，要精炼得当、不多余，思路清晰，一听就让人产生一种信服感；
*只摆事实讲道理，不下结论，不说出格的话，保持一种含蓄的风格，但话语中要带着鲜明的暗示，不断地引导对方心态向执法者希望的方向转化。
第五，解决紧急态势的应变性没有固定的模式。在紧急态势中，因人、事、物、时、地等凶素的差异，加上执法者的性格、情绪、心态、处理方法、介入程度不同，就使得紧急态势种类不一而足。它还有很多不可预计的变数，这就带来了应对策略的多样性、全方位性。所以，应对城管执法紧急态势就没有一个固定的操作模式。
虽说应变紧急态势没有一个固定模式，但这并不意味无规律可循，相反，它有一些是可以借鉴的。
*城管执法者的生活经历与应变能力有着很直接的关系。凡是生活经验丰富或经历较多的执法者，遇到此类情境就不会惊慌，只有一些来自执法责任感的压力。
*城管执法者的性格与应变性存在着本质联系。凡是性格过于外向、火暴、直接，或者是过于内向、阴柔的执法者，在遇到此类情境时就会按照他们已经定型化的处世原则和方式进行，结果，事与愿违，导致执法效果不佳。城管执法者在性格上要内外向结合，说话办事心中有谱、不急不躁、思维超前，有能力控制现场的事态发展。
*城管执法者对业务的熟悉程度、对人心理活动规律的掌握程度，也会影响到他在紧急态势应变中的控制效果。凡是两方面能加以结合的执法者，应变性便会很强，有时能够随机应变，左右逢源。
在以上论说的基础上，我们将应变性原则的含义清楚地概括成：寻求最佳结合点、讲究恰到好处、充分运用策略、追求执法的艺术性、没有固定的模式。这五个方面就成为应变性原则实施的主要目标。
三、应变性原则的贯彻
城管执法除了弄清应变性原则形成的基础、应变性原则的含义之外。
还必须回答应变性原则的贯彻。将这些有关技术性的要求连同形成的基础和含义，就形成一个完整的认识和把握体系，使城管执法者在非常直观的实施中找到具体的位置，从而达到城管顺利执法的预期效果。
城管执法应变性原则的贯彻，归纳起来有三个方面。
第一，反应敏捷。不论发生的是正常或者反常的紧急态势，城管执法队员切不可慌乱，要以最快的速度去应对本次事件。首先，抓住引起相对人失态的关键因素，以缓和的方式，停止对相对人施加压力，让其慢慢恢复情绪，使双方的情绪彻底平静下来。其次，不失时机地把握住为首者，将群体性相对人与为首者分离开，把在场的围观者与相对人分离开。再次，抓住相对人行为和语言上的失误，把后果、责任、经济损失、浪费时间联系起来，让相对人确实认识到这样闹下去
吃亏的只有自己。
第二，控制态势。一旦出现紧急情形，往往在短时间内就会聚集起许多围观者。这些人中，有的只是看热闹，影响现场秩序；有的却是趁机起哄、公然指责、帮倒忙，极大地助长了相对人的嚣张气焰，导致相对人在围观者的支持下，其抗法行为变本加厉，进而使整个态势失控。从经验上说，城管执法控制态势的途径有：当相对人的情绪明显升级时，一定要先软——停止没收、罚款，讲明事理、指出后果；然后硬——谈条件、坚决没收、罚款、带离现场等方式，让他尽快“降温”，保持冷静。
第三，有理、有利、有节。城管执法的经验和教训证明，当发生抗法的紧急态势需要应变时，城管执法者举止言行要做到有理（既合法、合情，又合理、合德，一次执法实践就是一首弘扬城管执法职业道德的颂歌）、有利（有利于缓和态势，有利于制服相对人，有利于解决问题，有利于形成持久效果）、有节（留有余地，手下有节，严中有宽，不可妄为）。在有理、有利、有节三个点面上加以展开，全面地渗透到实际执法的各个环节中去，充分体现有政策、有分寸、有感情、有方法的全方位效应。
从本节应变性原则形成的基础、应变性原则的含义、应变性原则的实施要求这三个层面，系统地论证了应变在城管执法中的地位和作用、它所涵盖的本意及注意把握的方向，以及怎样在一线执法实际中去加以实施。
整体内容是按照认识、理由、操作、注意点结合的顺序来表达的。
它既是一种经验式的总结、理性的概括、体系的条理化，又是理念统领下的操作方式的系列化。
本章主要阐述了政治性原则、时效性原则、疏堵相结合性原则、应变性原则，通过立论与分析、演绎与概括、提示与推测，使我们意识到这些原则是当今中国城管执法所不可缺失、务必要把握的原则，城管执法的各领域都渗透着这些核心的理念原则，它们是一套城管执法行业性、纲领性、体系化的理念。
此外，这些原则不完全等同于其他普通原则的特殊之处在于，这四项原则不仅是一种理性规则，是指导城管执法工作的最高行为标准，而且这些原则结合了执法实践并被赋予一种可供操作的使命，既可用于指导执法，又可以付诸实践，因而是一个相对独立的、经验化的、理性的操作序列。
第二章城管执法的四大难点
目前在城管执法机关所行使的行政处罚职能中，当属对黑车、小广告、无照经营、违法建设这四类违法行为行使处罚职能最为艰难，成为一直困扰和影响城管执法工作顺利开展的一大障碍。
这四大难点——黑车、小广告、无照经营、违法建设，其牵涉面之广、影响力之强、反复性之大、被迫投入的执法力量之多，业已超过城管执法职责中的其他方面，成为城管执法系统关注的焦点。“四大难点‘’长期干扰着城管执法工作向前推进，已经成为全国城管执法系统的共识。城管执法工作者一致呼吁相关职能部门齐心协力，加大干
预力度，以早日彻底突破这几道难关。
不论从执法现实还是从长远规划考虑，这四大难点都是掣肘城管执法工作效率的源头，是城管执法活动的重中之重。尽管这四大难点形成了城管执法工作开展的瓶颈，耗费了执法者的大量精力，但另一方面，城管执法者在与“四大难点”的交锋中，也总结出了一些极其宝贵的经验和行之有效的办法，这为最终解决问题奠定了基础。
第一节 黑车的查处
所谓黑车是指没有到政府规定的交通营运登记部门办理经营许可证的车辆。由于民众有实际需要，存在着巨大而稳定的市场需求，加之多重社会因素的作用，使得一大批游离于政府车辆管理部门以外的各种车辆，按照自己的需要随意地进行着多样化的商业营运活动。这极大地破坏了统一规范的市场秩序，妨碍了交通秩序，甚至还会带来恶性交通事故，所以是政府坚决要取缔的对象。
然而打击黑车涉及社会的方方面面，黑车驾驶员的身份也较为复杂，加上城管执法者罚没黑车的手段极其有限，执法效率偏低，操作起来十分困难，因此，城管对黑车便渐渐形成了专门的认识。
一、黑车社会现象
没有经营许可证的车辆都被形象地称之为“黑车”。黑车的出现，原因之一在于正常营运的车辆满足不了日益扩大的客运市场需求，如有许可证的车辆夜晚不去郊区、偏僻之处，在近郊或远郊的大专院校、企事业单位、小区工作或居住的人们，即使在白天也没有公共交通工具可乘坐，这给市民的生活造成了很大的不便。为了工作和生活，人
们迫切希望有客运车辆来满足他们的出行需要。未经许可就上路经营的车辆便这样应运而生了，由于价格灵活（不打计程表，根据需要和当时情况，双方相互协商，以达双方满意的价格），服务态度良好，路线完全按乘客的实际需要来确定，所以黑车的生意兴隆。
这些管理相对人在其经营中，逐步形成了一个由他们自己管理的圈子，相关联络、服务质量、加入手续、载客秩序、恪守准则、团队精神等行规也自成体系，为管理相对人长期经营这一地盘提供了充分的可能性。
如此兴旺而又有较大盈利空间的市场不断吸引着后来者加盟。当一个局部的客运市场相对饱和后，又有人敢于按照“前人”的经验，重新开辟新的客运市场，这样未经许可的客运市场就一个接着一个永无止境地发展下去。“客运黑市”发展到现在，其规模可与正规营运市场相抗衡，形成了对正规市场的挤压，并进行着争夺顾客的较量，特别是正规出租车和公交车开不到、不愿去、错过时间就没车的地方，黑车都愿意前往，乘客的需要就是它们的目标。黑车市场以其服务灵活、操作细致、活动持久、涉及宽泛、价格低廉等优势，构成了对规范的客运市场的威胁，引起了有经营许可证的广大出租车司机的不满，从某种意义上说，也影响到一个地区的经济运作。
就全国而言，黑车市场在各大中小型城市已是一种普遍现象，屡禁不止，出现了“叫停无效”的局面，而且还慢慢地演变出与其相吻合的黑车文化——民俗、口语、谚语等体系。由此，一个有着实际的社会需求、严密的营运规则、不断的后继力量、极大的利益来源和适合
于个体松散营运习惯的黑车市场就这样出现了。
二、黑车的特征与种类
前面已经说过，黑车是指未经政府主管部门认可就私自投入到客运行列中来的车辆。黑车从外表上看，与规范的车辆没有大的区别，只有在它们大量聚集在一个地方，一辆接着一辆地有序排列时，才会引起人们的注意。
黑车的一个最明显的特征是非法停靠在大学、车站、码头、企业、飞机场出口、社区等地方。这种“违章停车”既不是在等什么熟人，也不是去办什么事情，或者是车临时出了什么故障，只有一个目的——专门等候要出行的、不愿乘坐公共汽车的或是东西太多而需要乘专车的人。这些车大量聚集在一起，一辆接一辆地排着队，虽然没有标明“出租”字样，但通过司机翘首以待、不断上前询问的姿态，一看便知这就是人们通常所说的黑车。
当前的黑车分为三类：
黑摩的、三轮车——黑摩的（北京人俗称“三蹦子”）就是一种将摩托车加上座位和顶篷，可载2～3人，用发动机的交通运输工具。它的行驶速度一般可达每小时30～40公里（有的管理相对人为了提高运载效率，违规将发动机偷偷换装后，时速可达80公里），加之价格比出租车便宜，很多路途较短的乘客都愿意搭乘。由于生意较好，所以治理起来有相当大的难度。三轮车是依靠人力蹬踩，后座可乘坐2～3人的非机动性交通运输工具。黑摩的、三轮车主要停靠在主干道大街的人口处、商场门口、餐馆道旁。在远郊区县这类车辆如雨后
春笋般层出不穷，大量聚集在路旁道口，严重堵塞人行通道，给行人带来极大的不便。他们随意穿行于机动车道和人行道，甚至在主干道上逆行，只要有利于营运，保证经济效益，其他的事情他们一概置之不理，想怎么干就怎么干，随心所欲。这就给交通安全、市容管理、社会治安带来了一系列隐患，可以称之为现代都市的一种流行病，故而是政府要下大力气整治的对象之一。
黑小公共汽车——黑小公共汽车都是一些中小型客运车辆，一次可以载客20～30人。它们在不办理经营许可证的情况下，私自在认为不会被查处、有乘客市场的区域建立起自己的客运线路。尽管黑小公共汽车没有造成交通事故，而且价格稳定、营运有序、到点停车接送乘客，极大方便了一部分人的出行，但它们却逃避向政府缴纳费用，破坏了城市客运市场的经营秩序，带来了新的管理问题。
黑出租车——管理相对人筹措资金购买低档轿车，不办理任何营运手续就投入经营。黑出租车的危害与黑小公共汽车相比，有过之而无不及。其数量之大、经营之灵活、持续时间之长、涉及范围之广都是黑摩的（包括三轮车）、黑小公共汽车、正规出租车望尘莫及的。这些管理相对人为了长久地守住这一片经营的沃土，保住这丰厚的利润渠道，处心积虑地采取抗法的种种对策，专门在城管执法的空隙中寻找或扩大生存空间。
黑出租车给社会带来了很多问题，他们的反制手法使其得以存在，并有着继续发展的趋势。
三、准黑车与黑车的关系
既然城管认定以上三种运载属于违法经营行为，按规定就要处以相当数额的罚款，甚至是没收车辆，那么在执法之前就必须回答一个问题，即确定黑车的标准是什么？从多年城管执法的经验看，凡是违法停靠在路边、道口旁、小区出入口处，车内有手形彩灯，一有过路行人就探头张望（有的还上前询问）的，就是准黑车（准备随时运送乘客的车辆）。
黑车也就是在经过耐心的苦苦等待之后终于盼来客人搭乘的车辆。
从表面上看，准黑车与黑车之间只是时间先后的区别，是相对人必然要经历的两个阶段，不用细说一看便知。其实，其中潜在的问题并不这么简单。驾驶黑车的相对人可以充分利用准黑车的状态来掩盖其成为黑车的企图，抵制城管执法，使执法者明知其违法却抓不到证据，无能为力，形成各不相扰的格局。
现实生活中的情形是，准黑车开始时数量远远多于黑车，但随着时间的推移，两者的数量恰好对调。刚才还是准黑车的渐渐变成了黑车（搭上了乘客），而后面等待的准黑车，又源源不断地向前挪动，所以在外行人看来，准黑车永远是准黑车，没有什么变化，其实内行人一看便知，刚才的准黑车已经载着乘客离开了，成为了黑车。
准黑车发展成黑车，一方面，在时间上是一个自然的顺序过程；另一方面，管理相对人在这一转化过程中也练就了防范的技能，他一定要在确定附近没有城管执法者的时候才会自如地行动，否则就会快速地耍弄各种花样，以实现获取营运经济利益的根本目的。
四、黑车的识别
前面我们已经谈到黑车的标志问题。故意违法停靠在一个没有正规营运交通工具的特定区域里的车辆就是黑车。为了让执法新兵更快、更直观、更准确、更清晰地把握和认定黑车，将黑车的显著特征从认识上加以概括，就可以提炼出如下几条：
在某一社区、车站、大专院校、商场、饭店旁大量或者是散乱停靠的小轿车、面包车、摩的、三轮车等运输工具（有的是十分有秩序地排着队，有的是零乱地聚集在一起）。
相对人用一种急切的目光注视着过往行人，并主动热情地上前询问行人的去向；当公共汽车到站时，涌到公交车门前准备招揽乘客；有的甚至站在车旁密切地环视街上的行人，生怕生意从手中溜掉。
三五成群地聚在一起，边等待生意边聊天打发时间。他们固定停靠的地方久而久之便成了黑出租车专有的聚会地点，成为这一社会群体休闲交流的场所，目标非常醒目。
还有极少数的情况是，相对人躲在街道旁的车内不出来，静静地待在车里，但眼睛却一刻不停地向外张望，只要有人作出想搭乘车辆的举动，他就立刻出来招呼。
城管执法者要选择一个既便于观察又不被相对人察觉的地点，这样，既可以在较长时间内掌握他们非法营运的证据，又能够发现更多有利于处罚他们的事实依据。绝不能采取大队人马同时出现、大张旗鼓的执法方式，因为这样只能起到驱赶的作用，有时甚至连驱逐的目的都达不到，反而引起相对人的警觉，给他们抵制城管执法提供了准
备时间。
五、黑车查处过程中的三难
为了继续保持“黑收入”，同时又免遭城管执法者的处罚，驾驶黑车的相对人与城管执法者进行着全面的较量。经过多年的反执法摸索，特别是从被城管处罚的失利教训中，他们逐渐总结出了一套对付城管执法的有效方法。这样一来，城管查处黑车的难度就越来越大，几乎成了城管所有执法业务中的超高难点之一。
对黑车的查处到底难在哪里呢？ 这项执法难就难在以下三方面：
（1）盯点难——以上说到的黑车是从准黑车过渡来的。这些黑车往往是聚集在一起的一批车辆，当前一部准黑车接上乘客时，后一部准黑车就会很快地前进一步，来到前辆车的位置，只要你不是十分留意地观察，一般不大会发现这种细微的跟进。即使是一两辆黑车散停在载客地点，他们也不易被发现，并且可以动作迅速地完成载客过程。管理相对人会细心地观察，看是否有城管执法队员在附近（包括着便装的城管执法队员）。如果管理相对人遇到一桩长途运载的生意，虽没有发现城管执法队员，但估计可能就在周围，他们就会估算一下，一旦城管执法者开始追，能否追得上他们。若追不上就可考虑这一次采取在执法者眼皮底下搭载客人的冒险行动。
黑车相对人还认为：我有的是时间，你城管执法队员不能老盯着我这里，你管理的范围要比我这里大得多。没关系，你一会儿非走不可，即便是我拒载一两个客人也是值得的，等你走了以后我再拉客也
可以。
（2）取证难——城管执法者只有在乘客本人举证（哪怕是在城管执法队员现场做工作之后作证也可以）的情况下，才能对驾驶黑车的管理相对人进行处罚。相反，如果没有取得乘客的指证，即使城管执法队员在现场抓住了现行也没用。也就是说，城管执法队员明知相对人已经载客，而且就在眼皮底下，但如果没有证据（书面材料），就只能眼睁睁地看着相对人大摇大摆地离去，并且还可能会受到相对人的一番奚落，执法者对此也只好忍气吞声，而难以有所作为。例如，某城管执法大队一个专门负责打黑车的分队，某晚在一车站旁蹲点。在等待了近l小时后，终于发现一辆亮着手形彩灯的小轿车载着两个客人来到车站。这两个客人刚从车内出来，城管执法队员就迅速将他们堵住，首先出示自己的证件（城管执法者在这种专项整治活动中一般都是着便服的），然后说明意图。驾驶员见状，带着从容的微笑，不慌不忙地从驾驶室里走出来，主动问道：“什么事啊？”当城管执法队员义正词严地指出他在进行非法营运时，驾驶员不动声色地回答道：“你们是不是弄错了，他们俩（指着两个客人）是我的亲戚，来北京小住了半个月，现在要回西安，我专门来送自家的亲戚有什么不妥吗？”结果，相对人反执法的力度要大于城管队员执法的力度，他早已将可能发生的情况都考虑到了，事先做好了反制的准备。这样一来，反而使城管执法队员有点措手不及。于是，城管执法队员叫两名乘客写出书面情况说明，那两人不声不响地在城管执法队员提供的纸上较为详细地记述下“亲戚送客”的经过。当这一过程结束时，驾驶员（实
际上就是黑车相对人）就安然无事了。结果却是，七个城管执法队员忙碌半天，非但一无所获，还受了一肚子窝囊气。
这个不久前发生的实际案例说明，黑车相对人除了前面论述的那几种反制手法以外，现在又加上了一种更前卫的反执法手段，即在乘客没有到达目的地之前，黑车相对人就与乘客达成协议（有的是以恳求乘客的方式、有的是用威胁的方式、有的是用讨好的方式等，希望乘客不要揭发自己），并在车辆运行途中提前把车费结清了，在城管执法队员堵住之前就已完成了所有的交易过程。
黑车相对人对城管采取了有针对性的反盯梢、反追踪、反堵截、反查证的“四反一体化”软抗手法，在城管的视线下进行着一次又一次的黑车营运交易。
（3）处罚难——城管即使是闯过了盯点难、取证难这两道难关，最终拿到了由乘客提供的非法营运证据，却又碰到一个难题，那就是处罚难。
首先，车是靠银行贷款买的，城管要罚款，相对人没有钱；要罚没黑车，银行根本不答应（银行说他贷款还没有还清，你城管把他的车没收了，谁来还贷？）；相对人还会通过各种关系来疏通，甚至是阻止城管罚没车辆。
其次，车主不是管理相对人。城管要收车，车主说只能处罚管理相对人，不能没收车，因为车辆本身没有任何问题。车主拿着一切有效件证来认领自己的车辆。
再者，有的相对人执意与城管较量（有的就直接与城管执法队员
拼命），甚至干脆以赤裸裸的暴力抗法来应对。车已经旧了，相对人就索性不要了，不到山穷水尽之时，相对人是绝不会轻易缴纳罚款的。
第四，黑车相对人在受到高额处罚后，有的到城管办公地点大哭大闹，长时间地喋喋不休，完全使城管办公瘫痪，极大地干扰了日常公务的进行；有的打砸城管办公地点（砸牌子，打玻璃，摔热水瓶等）；有的要当面服毒自杀（喝农药，服有毒溶液）；有的要从城管办公楼跳下去，以自杀相逼。
第五，黑车相对人在理屈词穷的情况下，就干脆走人，不要车了。城管罚没的黑车是要处理的，不可能长时间地暂扣。这就有一个黑车的处理问题，而黑车的处理同样困难。这些车辆长期闲置在原地，城管仅付给停车场的停车费就是一笔惊人的数目。
城管在对黑车执法的过程中所遇到的难点就是盯点难、取证难、处罚难。在执法实践中，这三个难点既独立存在，又相互联系。它们无不与现实中的复杂社会现象紧密相连，有时是“牵一发而动全身”。黑车的“三难问题”不解决，在这个方面的执法就不可能有很大的进展及整体性的突破。
六、黑车查处中必须要掌握的诀窍
虽然，对黑车的查处受到多重社会因素的制约，并且在三难问题的干扰下，城管的执法操作存在很大困难，但是毕竟城管也与黑车打了几年的交道，对其中的一些技巧、路径还是有所积累的，将这些经验系统化就成为查处黑车时必须要掌握的诀窍。
第一，注意把握两端。所谓“把握两端”是指，在黑车相对人让乘客上车与下车这两个时间段内堵住对方，让相对人说清楚载客是怎么一回事。
实施这一步时必须小心，切不可让相对人发现了，最好是以最快的速度突然出现，让相对人来不及与乘客订立“攻守同盟”，这样就能在完全没有乘客替他作掩护的情形下，一举“逮住”他。除了这两个时间段之外，要想现场获得相对人非法载客、违法营运的证据就非常困难了。当然还有快速盯住目标，在什么地方截获最合适等具体问题。只有每位城管执法队员根据当时不同的情况，并结合自己的特点与相对人的客观状态而作出最恰当的处置，顺利地突破盯点难和取证难这两个关Vl，顺利地完成对黑车相对人的处理，才能算是一种技巧性的执法操作。
第二，自然接近车辆。城管执法队员在锁定黑车目标之后，为了快速有效地实施下一步行动，就必须在黑车快要启动和停靠时，以一种好像与执法无关的样子接近黑车。如果以一群人正面堵截或远距离叫停的方式拦车（如果是那样，就等于给黑车相对人以提前准备的时间，当车子停下后，就不可能拿到非法载客的证据），就会让城管执法队员前功尽弃，无功而返。
自然接近车辆的另一个意思是，当城管执法者来到黑车面前时，