出租汽车管理与发展的调查报告
出租车作为城市发展和社会进步的载体,它的形象和出租车驾驶员言行都与城市经济发展环境密切相关。出租汽车行业发展对提升城市综合服务能力具有重要作用，其服务质量更是衡量一个城市文明程度的重要标志，也是展示一个地方对外形象的重要窗口，是城市综合交通体系的重要组成部分，为社会公众提供个性化的点到点便捷运输服务，是市民出行的重要交通工具。随着经济社会的快速发展，城市化进程的不断加快，城市人口不断增加，城市规模不断扩大，人民群众可支配收入不断增加，使市民对城市公共交通的需求不断增大，乘客对乘车的要求越来越高，制约和影响城市公共交通发展的一些矛盾和瓶颈问题日益突出，特别是出租车“拒载、拼客、宰客”等更是成为广大市民极为关注的热点和难点问题。近年来,出租车行业管理部门虽然做了一定工作,但与人民群众的满意和政府的要求还有一些差距,还存在一些亟待解决的问题,出租车行业管理任重道远。根据当前我市开展“十破十立”大讨论活动，市交通运输局党组对城市公共交通管理和发展十分重视，专门成立了课题调研组，对影响城市公共交通发展的各方面因素进行了深入调研，现将情况报告如下：
一、城市客运行业现状
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（一）管理体制
2006年以前，我市城市客运管理职能是由交通运管部门进行管理，2006年8月，其管理职责划转到建设（城管）部门，并新成立城市公共客运交通管理机构进行管理，地区属正科级参公管理单位，各县为正股级单位。2007年根据省编办、建设厅、财政厅、省物价局文件精神，地区管理机构升格为副县级参公单位、各县升格为副科级单位。2010年元月，按照毕节市机构改革方案，全市城市公共客运交通管理机构相继从建设（城管）部门整体划转到交通运输部门管理，按照客运车辆统一由交通运输部门管理的模式，有效地规范了我市城市客运行业管理，推动了行业健康稳定发展。
（二）管理机构
全市现有已核定的城市客运管理机构9个，其中市级管理机构1个，县级管理机构8个（7县1区）。核定编制 人，现在编 人，聘用人员 人；另外，百管委还没有成立机构，由运管所代管。
全市管理机构工作经费纳入财政拨款的有 个县（区）聘用人员工作由财政拨款的有 县，聘用人员工资由本单位自行解决的有 个县、 人。
（三）行业规模
我市的出租车行业从1993年起步开始，出租汽车车型从奥拓、云雀、吉利、夏利等到现在的长安羚羊、铃木、起
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亚、奇瑞、捷达、雪铁龙、富康、桑塔纳、现代伊兰特等，经历了二十余年的发展历程，已具有相当的规模，现有出租车公司18家，截止2013年2月底，全市拥有出租汽车2218辆（其中七星关区450辆、大方县292辆、黔西县296辆、金沙县245辆、织金县230辆、纳雍县100辆、威宁县349辆、赫章县206辆、百里杜鹃50辆），出租汽车日客运量 万人次，占全市城市客运总量的 %。
（四）经营模式
全市现有出租汽车企业18家，其中：公车公营1家，承包经营10家，挂靠经营7家（含委托管理1家），个体经营者1108户。
1、公车公营。也称为公司化经营，即经营权、车辆都是公司出资购买，公司自主经营，驾驶员作为公司员工与企业签订劳动合同，企业给其发放固定工资，这种模式在管理和服务上比较规范，也具有规模效应。如赫章县广电致远公司，拥有100辆车，占全市出租车总数的4%。
2、承包经营。即经营权、车辆都是公司出资购买，企业为了回收资金和降低经营风险，由承包人投入购经营权、车辆、保险等资金和承包费，名义上经营权和车辆仍属公司所有，但实质是承包人投资，承包人与发包人之间只签订承包合同，由承包人自行经营。这种模式在管理和服务上表面上规范，实质风险在承包人，容易引发企业和承包人的矛盾。
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如金沙县荣盛、鑫源；纳雍县百联；织金县乌江源、威宁县诚信、威鑫、滴橹、鸿鑫、福源；百管委宏捷等共计10家公司501辆车，占全市出租车总数的23%。
3、挂靠经营。即经营权和车辆都是个体经营者出资购买的，挂靠在公司名下经营者自行运营，经营者每月向公司缴纳一定的管理费，这种模式在管理和服务上有很多问题。由于经营权和车辆都是个人购买获得后挂靠公司自己经营，造成公司管理力度不够，管理不到位。如七星关黔运、百联；黔西诚信、宏远；织金县创前、好兄妹；大方交运司等7家公司479辆车，占全市出租车总数的22%。
4、委托管理。即经营权和车辆都是个体车主出资购买的，车主将车辆委托给公司经营管理，公司自聘驾驶员，并每月给车主固定的利润，这种模式在管理和服务上相对规范。如七星关区百联公司拥有委托管理车30辆，挂靠管理4辆，占出租车总数的1%。
5、个体经营。即经营权和车辆都是个体经营者出资购买的，自己经营或者聘用驾驶员共同经营，这种模式在我市十分普遍，但经营方式存在一定弊端，经营行为不稳定，私下炒作经营权十分突出，服务质量好坏与个体收入多少没有关联性，缺乏提高服务质量的内在动力。全市现有个体经营者1108户，占全市出租车总数的50%。
从以上几种经营模式的单车经营来看，承包经营和个体
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经营基本相同，都是采取单车承包的方式经营，车主每月收取固定的的承包费用，其修理、油料、保险、经营权和车辆摊销费等含在承包费内由承包人承担，结余部分归承包人或驾驶员。由于承包费用过高，有的驾驶员就会想方设法的争抢客源或拼客、宰客，甚至3-4人的他们就拒载，造成了出租汽车“拼客、拒载、宰客”等现象时有发生。
二、出租汽车行业存在的问题及原因分析
从2006年起，为认真贯彻落实《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（国办发[2004］81号精神，对全市出租汽车行业管理行为进行了认真清理和规范，减少了出租汽车收费项目，如取消了运输管理费、减免了客运附加费等，对各县区投放运力进行宏观调控，对非法营运进行了严厉打击，取得了较好的成效，但还存在一些问题，这些问题及原因主要是以下几个方面：
（一）规划滞后影响运力投放。一是规划完成后没有进行及修编。我市从2007年起除七星关区外就先后编制了《城市公共交通专项规划》，近年来随着经济社会的发展和城市工业化建设步伐的加快，城市人口不断的增加，城区面积不断扩大，原编制的规划有的滞后没有及时修编，已远远跟不上社会发展的步伐，不能适应新形势的需要，一定程度影响了我市城市公共客运交通的发展；二是受总规修编影响，导致专项规划完不成。如七星关区，从2008年起，原毕节市
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城管局就委托省城乡规划院进行编制，由于受总规不断修编的影响一直未完成。导致七星关区无专项规划，不能投放新的运力，导致打车难，严重影响市民的出行。
（二）经营模式影响全面管理。据调查，目前我市出租汽车企业和个体经营者有73%采取粗放式的“承包”经营模式，通过收取高额（2000-6000元/月）的“承包费”把经营风险转嫁到出租车司机的身上，自己旱涝保收，坐收渔利，发包人向驾驶员提供经营指标，驾驶员按月或年交纳固定的承包费用给发包人，发包人代收代缴国家有关税费和规费，这种承包方式，名义上车辆是发包人的，实质上是个体经营，发包人和驾驶员之间只是简单的经济利益联系，不具有依法建立的劳动合同关系，企业或个体经营者对驾驶员难以实行全面管理。
（三）主体较多造成管理薄弱。由于历史原因，我市出租汽车公司和驾驶员之间、个体经营者或承包人与驾驶员之间关系较为松散，也影响了出租汽车服务质量。一是企业规模小。现18家企业中，拥有50（含50）辆车以下的企业11家，占企业总数的61.1%。由于规模小，车辆少，管理成本就高，往往管理力量不足；二是经营业户多。在市场经济体制下，企业、个体经营者多、小、散是行业的基本特点也是市场的主体，以包代管的问题比较突出，在管理上的确存在一定的难度。三是管理手段较为落后。管理机构和企业缺乏
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比较先进的科技设备和手段，对发生纠纷等问题无法鉴别对错，存在着对驾驶员“看不见、招不回、管不住”的现象。
（四）私下转让造成经营风险。目前我市对出租汽车经营权实行的是有偿出让，经营权费用根据各县区情况每辆车每年从0.2-1.2万元不等，经营期限6-8年。随着城市规模不断扩大和城市人口不断增加，出租车运力也不同程度的有所增加，但为了保护出租车经营的利益，维持经营群体稳定，一直对出租车实行总量控制，加之现在的就业形式严峻，不少企业又是采取长期承包（即变相买断）方式经营，导致出租车私下转让价格的不断升高。如七星关区一辆出租车政府出让价是9.6万，现在私下转让价格已达到40多万元；黔西县政府出让价1.6，私下转让价格已达到30多万元。给新购出租车的经营者带来很大的经营压力，一些经营者为了尽快赚钱还本或还贷，不惜违章经营，造成拼客、宰客、拒载现象时有发生，市民怨声载道，意见很大，给行业管理带来了很大的压力，对这部分车辆经营权到期收回也将是一个烫手的山芋。
（五）人员素质制约服务质量。全市现有出租车从业人员5752名，占城市客运总人数的91.8%，其中初中以下4430人占总人数77%，且大多为下岗人员和待业人员，职业道德素质、文化水平参差不齐、整体不高。一部分服务不规范、态度差，不使用计价器收费、乱收费、拼客、拒载现象较为
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普遍。如七星关区，在城区打车到稍远（2.5公里左右）范围，有60%的驾驶员往往要价10元钱的现象比较普遍。 由于大部分出租车有主、副两个驾驶员，双方为雇佣关系，为了经济利益，车主经常更换驾驶员，新驾驶员与企业不直接发生关系，企业和管理部门对他们难以实行有效的监督和管理，制约了出租汽车服务质量的提高。
（六）候客站点难以形成习惯。目前我市出租车候客站点建设长期未例入城市基础设施建设规划中，各县区现有的少量停车点难以形成规模，无法满足市民的乘车需求，由于城市基础设施落后，停车场少，很多街道的路边都划成停车线，随时都停得有车，出租车无法在候客站点靠边停车上下乘客，造成乘客在候客站点候车难以形成习惯。造成出租车乱停乱靠上下乘客、占道经营的局面，既影响交通秩序，又危及道路行车安全。
（七）非法营运冲击客运市场。非法营运现象扰乱了客运市场正常的经营秩序，抢夺市场份额，合法从业人员对此反响极大，是行业不稳定的重大隐患。“黑车”的安全性能得不到保障，在营运中一旦发生交通事故或服务纠纷，乘客投诉无门，其合法权益得不到保护，因其运营成本低廉，侵害了合法经营者的合法权益，造成不公平的市场竞争秩序，容易引发社会问题。如赫章县2012年发生的出租车经营者到市政府群体上访，就是非法营运猖獗引起的。由于非法营
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运具有隐蔽性、流动性、反弹性等特点，黑车现象成为客运市场管理中的“顽症”，不断冲击客运市场。严重影响了客运市场的正常秩序，更为乘客的生命、财产安全带来极大的隐患。
（八）信息化投入不足管理难。由于各级政府和企业对城市客运行业信息化建设重视程度不够，科技管理信息化建设经费投入不足，使我市城市客运科技管理信息系统还是一片空白，，无法有效实施对城市公共交通的合理调度和进行服务质量及安全监管，如与乘客发生纠纷，由于科技管理不到位造成取证难，管理人员不好辨别是非，不能较好地维护司乘双方的权益，也不能较好的保障人民生命财产的安全。
（十）人员经费不落实管理难。全市现有10个管理机构，核定编制 人，现在编79人，聘用人员47 人，全市现有出租车2188辆，城市客运从业人员6264人，其中：出租车从业人员5752人，占从业人员总数的91.8% ；管理人员与从业人员的比例达 1 ：79。如黔西县现有296辆出租车和29辆公交车及近800名从业人员，而管理机构至今却只有3人。比例达1:260，试问，怎样才能管理到位。另外，由于经费紧张，对执法车辆和设备配臵不足，导致监管不到位。如市客管局成立至今没有配备执法用车，纳雍县只有1辆面包车，黔西县有一辆车都是运管所的，为此，对实施上路稽查和打击非法营运就显得心有余而力不足。
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另外，各县区机构机构履行的职责都一样，为什么有的县纳入了参公管理、有的县没有纳入呢？如七星关区和纳雍县客管局就没有纳入参公管理。其中纳雍县2009年至今未明确是参公事业单位还是全额拨款事业单位，执法人员的工资问题至今未得到彻底的解决，领的还是事业管理人员的工资。 七星关区客管局的参公也没有得到市编办认可等。严重影响了执法人员工作的积极性。
三、加强行业管理与发展的对策及建议
出租车行业作为城市的文明窗口行业，它关系着从业人员的就业和市民的日常出行，体现着一个城市的形象和管理水平，出租车行业的稳定和有序发展，是构建和谐社会的重要内容，必须引起各级政府的高度重视。
（一）实施公交优先发展战略。由于小轿车等交通工具载运量小、相对占用道路面积大，容易造成交通拥堵、噪音和空气污染严重等，不仅浪费了能源，已给公众出行带来了困难，而公共交通工具却有数量大、运送效率高、能源消耗低、相对污染小和运营成本低等优点。因此，只有优先发展城市公共交通，才能充分体现党中央国务院优先发展城市公共交通的战略思想，充分体现公交优先就是普通百姓优先、多数人优先、公共利益优先。要逐步确立公交在城市发展中的优先地位和主导地位，提高公交的舒适度，吸引更多的人乘坐公交车，所以，必须优先发展城市公共交通，才能真正
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解决公众“出行难”的问题，
（二）适时调整公共交通运力。城市的发展、应当从实际出发，城市公共交通专项规划应和城市的发展规模、各项建设指标、定额指标、以及国家和地方的经济发展水平相适应，为此，既要加强出租车市场的宏观调控，又要根据经济社会发展需要、公众出行需求适时对城市公共交通专项规划进行修编，适时调整公共交通运力，保持供需平衡，尽量满足人民群众对出租车的出行需求，不断解决公众“打车难” 和“出行难”的问题。
（三）引导企业转换经营模式。出租汽车企业是市场竞争和服务的主体，是强化出租汽车行业管理的关键，坚持和鼓励公司化、规模化的行业发展方向。在确保稳定的基础上，理顺企业和驾驶员之间的关系，不断完善以公司为主体的经营模式，引导企业转换经营模式，从挂靠经营模式向委托管理的公司化经营模式过渡，逐步取消挂靠经营。同时，按照“企业为主、市场运作、政府扶持”的原则，鼓励小型企业采取兼并、重组、联合等形式，扩大经营规模，降低经营成本，将公司的管理作用真正的发挥出来，只有这样才能降低管理成本和管理难度，减少经营矛盾，提高服务质量，为市民提供更好的公共交通服务。
（四）加强从业人员教育培训。要通过提高市场准入条件，严把市场准入关，严格资格审查，并采取岗前培训和企
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业培训相结合的方法，加大培训工作的投入，建立现代化的培训中心，建立从业人员诚信考核制度。建立驾驶员准入和退出机制，不断增强驾驶员的文明意识和服务意识，逐步提高驾驶员的职业道德和文化修养水平，建立一支高素质的从业人员队伍。
（五）规范出租车经营权转让。出租车经营权属政府资源，私下转让炒作倒卖的是政府经营权，而私下转让炒作倒卖经营权导致新购出租车经营者的负担加重，经营不规范，是引发行业不稳定的重要因素。要加强出租车经营权转让管理，应该建立出租车转让信息发布平台和交易平台，建立完善保障出租车经营权转让规范和程序，从根本上遏制出租车经营权转让炒作的市场乱象，并以当地政府的名义出台相关管理规定，从转让资格、转让价格、转让合法程序等具体细节方面来加以限制和规范，杜绝私下转让炒作倒卖出租车经营权。不断加大监管力度，规范出租车经营权转让行为。
（六）落实综合服务中心建设。各级政府要加大加大对出租车行业投入，加快行业基础设施建设，保证行业正常运转，各中心城区要建设出租车综合服务中心和出租车候车站点，协同公安交警划定出租车如厕点停车线，建设集加油、修理、清洗、餐饮、休息等功能完善的综合服务中心，切实解决出租车司机停车难、吃饭难、如厕难的问题。
（七）加大打击非法营运力度。按照政府统一部署、部
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门协调、联合执法的原则，综合运用经济的、法律的和行政的管理手段，采取交叉执法等各种有效措施，进一步加大打击非法营运力度，最大限度的打击黑车，规范客运市场，维护行业和社会稳定。
（八）加大信息化建设的投入。出租车行业作为一个城市的窗口，有必要尽快提高科技含量，据调查，有 %的市民希望出租车开通“电召”服务。为此，要加大高科技的投入，提高车辆的服务水平，用高科技技术手段建设出租车调度系统，在有条件的企业建立GPS定位系统，加强企业内部管理，加大对出租汽车电召服务系统的建设投入，不断完善和提高服务功能，
（九）加强管理机构队伍建设。一是进一步明确管理机构性质。按照发展现代道路运输业，机构是保障，队伍是关键的原则，积极协调相关部门进一步明确未纳入参公管理的县区管理机构性质，并将其统一纳入参公管理，并按照核定编制配足人员；二是要加强队伍建设。首先要建立执法人员教育培训制度，加大教育培训工作力度，加大执法监督力度，规范行政执法行为；三是加大对行业管理机构的经费投入，逐步建立信息化管理系统，不断提升城市客运公共服务能力，努力建设一支能正确履行职能，为行业解难，为政府分忧，为社会尽责的城市客运管理队伍。
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