还有12.1﹪的组织有兼职的定期督导和18.1﹪的组织有时按要求进行督导，即83.9﹪的组织都有督导，而只有16.1﹪的组织对自己开展的服务没有进行督导。从组织对所开展服务进行评估的情况看，有84.6﹪的组织对所开展的服务进行了评估，只有15.4﹪的组织没有开展评估。正由于绝大多数的组织对其开展的服务有督导和评估，才能保证社会工作服务的专业化得以体现。社会工作专业性还体现在工作规划上，84.7的组织有工作规划，没有规划的仅占15.3﹪。

第三，NGO的服务领域非常广、服务对象非常多。从服务对象来看，从儿童、青少年、老人、妇女都有，尤其以儿童服务（60.4﹪）、青少年服务（53.0﹪）为最多；从服务领域来看，有应急安置、物资捐赠、遇难者善后处理、分发调配救灾物资、调查灾情、家访慰问、邻里关系的恢复与重建、就业帮扶、地方经济发展、培训服务、生态环境保护，其中家庭访问（51.7﹪）、心理援助（51.0﹪）、调理灾情（42.3﹪）为最多。

第四，NGO重视灾区群众参与，参与式的工作方法运用广泛。在社区重建当中，参与规划、参与预算、参与建设等都需要能力。在此方面，NGO有一整套的培训，告诉灾区群众应该怎么样参与到规划当中去；怎么去看规划，怎么看预算，怎么动员群众参与公共事务、参与社公共活动。例如国际小母牛组织长期用以动员村民的参与式方法，这也是社会工作所倡导推动的。这种参与式的方法，鼓励自力更生。自力更生不仅需要有意识，还需要有能力。培育这种能力，给灾区群众提供帮助和支持，助人自助，正是NGO的长处，在此方面，NGO能做很多的事情，而且也有很大发展的空间。

第五，NGO规模较小，专职工作人员较少，兼职工作人员较多。据我们这次调查，每个组织的平均专职人员为26人，平均兼职人员为42人，其中60.8﹪的组织仅有1—10人，其中40.5﹪的组织兼职人员有1—10人。

第六，NGO在灾区开展服务的时间较长。据我们调查70.7﹪的组织一直在灾区服务，有超过一半的组织（55.9﹪）是自5.12地震之后在2008年5月或6月进入灾区服务的，有40.6﹪的组织选择在2009年9月及之后才会终止服务。从组织的工作规划也看出这个特征，超过一半的组织（57.7﹪）有一年以上的工作规划，而且在有工作规划的NGO中有三年以上的工作规划的比例是最多的（30.6﹪）。

第七，在NGO开展服务的区域上，以固定一个地方或多个地方为主。根据这次调查，39.9﹪的组织是固定在一个地方服务，37.2﹪是固定在多个地方服务，只有23.0﹪的组织在不固定的地方提供服务。

第八，在NGO的资金来源及数量上看，资金来源呈现多元化，组织的经费投入数量

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呈现两极化。从调查结果来看，绝大多数NGO的主要资金来源至少有两种方式，这些组织的资金来源有这样几种方式：企业赞助、政府拔款、境内基金会赞助、境外基金会赞助、组织内部自筹、私人捐赠、上级机构拔款，这说明组织资金来源渠道是多元化的，其中，境内外基金会赞助比例最高，合计占56.4﹪。但有趣的是，组织的经费投入数量呈现两极化，“贫富”严重不均，45.3﹪的组织投入的经费在1万元及以下，而30.4﹪的组织的经费在30万以上。这种现象产生的原因，主要是大量的组织，尤其是民间NGO（包括未注册的NGO）他们几乎没有资金资助，大部分靠组织内部自筹或私人捐款开展服务工作，很多还是以志愿者为主要成员。

从NGO以上特征中，笔者可以概括出介入灾后恢复重建NGO的这样几种基本模式：①高校社会工作站型；②民间型；③嵌入政府型；具体内容如下：

第一，高校社会工作站型。这种类型的NGO一般是有社会工作专业的学校派出自己的教师或聘请一些专业社工，在灾区开展社会工作服务。其经费来源上多为项目申请或其他组织捐赠，如在汶川有中山大学、香港理工大学、乐山师范学院等高校；在绵竹市有西南财经大学、香港理工大学、北京师范大学、香港大学、中国青年政治学院等高校；在北川有西南财经大学、香港浸会大学等高校。这些学校开展的社会工作服务，专业型强，有详细的工作计划，有督导，背后有学校为依托，可以派出大量的学生志愿者参与活动，学校之间彼此也相互联系、相互支持。这些组织一般都与当地的党委、政府、社区自治组织关系很好，得到当地党政、社区自治组织的支持，他们也积极为当地政府、党委出谋划策，积极解决政府与群众的矛盾，充当二者的沟通桥梁。从服务效果来看，这类组织很受服务对象的支持，服务对象满意度较高，所在社区的当地干部与群众关系较好，社会秩序较为稳定，群众安居乐业，社区活动丰富，当地群众与党政干部对社会工作认识较正确，并普遍接受社会工作的理念，对NGO提供的服务认可度、评价较高。目前在灾区的高校社会工作站规模都比较小，主要原因是经费制约。

第二，民间型。这种类型NGO的一般是在民政部门或工商部门注册的组织，也包括未注册的一些民间组织和各种国内外的公益性基金会，他们组织内有社会工作者或灾后聘请了一些社工在灾区开展社会工作服务。在经费来源上多为项目申请或其他组织、私人捐赠，例如NGO备灾中心就是未注册的民间组织①，其项目负责人是社会工作专业的，他们的经费是国内外组织捐赠，他们在项目地聘请了一些志愿者与他们一起开展社会工作，在什邡的洛水镇、绵竹市的汉旺镇、崇州市三朗镇等地都有项目点。再如香港土房

① 笔者曾多次询问NGO备灾中心负责人张国远先生及项目负责人张伟先生关于他们机构是否注册问题，因为此问题非常敏感，实际上NGO备灾中心是未注册的，他们采用变通的方法进行注册的，对外界说NGO备灾中心是注册了的。 22

子，6名员工全是社会工作专业背景，他们在彭州花溪村、汶川映秀镇、什邡红白镇、绵竹武都村都有项目点，开展心理援助服务，服务对象包括妇女儿童、孤寡老人、残疾人等。这些组织也很注意社会工作专业方法的运用。

民间型的NGO一般都招募了较多的志愿者，如香港土房子，正式员工6人，招募的本地自愿者有60多人。民间型组织还很注意彼此之间相互合作，如2008年5月14在成都的NGO就成立了“NGO四川地区救灾联合办工室”，5月15日又成立了四川5.12民间救助服务中心。

民间型的NGO工作中很注意对灾区老百姓进行公民意识、公共服务的教育。无论是在地震救灾的紧急时期，还是灾后重建当中，公民意识都非常宝贵。灾区的重建不在于外界力量帮助灾民多少，而在于灾民自己能在多大程度上行动起自救。我们需要的是公民，公民不仅是权利主体，也是一个义务主体，同时还是一个责任主体。

从服务效果来看，这类组织也很受服务对象的支持，服务对象满意度较高。但有些这类组织出现了这样问题：他们积极为老百姓做事，在老百姓中的威信较高，他们又不积极与当地政府合作，在工作中还经常发现政府出现的一些问题，甚至批评政府，这很容易与政府导致对立状况，引起当地政府、干部对有些组织的反感。我们在调查中都发现，很多基层干部对有些民间型组织表示不满，说他们别有用心，要求对这些NGO出台更严厉的管制措施，如某组织在茂县因为与政府的关系不好等原因而被注销。

第三，嵌入政府型。这种类型的NGO是政府已将他们纳入制度体系内，由政府出资金委托服务或购买服务而成立的，这种类型的组织往往是临时型的、没有注册的，如在理县的湘川情社会工作服务队。类似的还有江苏省在对口援建地绵竹市设立的心理援助服务中心、2008年在都江堰市服务的“上海社工灾后重建服务团”等。

上海社工灾后重建服务团，是为支持四川灾区开展抗震救灾和灾后重建工作，由上海市民政局牵头、上海社会工作者协会组织的NGO，它纳入到了上海市政府抗震救灾指挥部派出的专业团队管理范畴。他们以需求为导向，以项目为平台，根据安置点居民的实际需求来设计项目，提供服务。在提供服务过程中，根据实际情况不断修正服务项目：项目设计完成之后先征询当地管委会、居委会和部分群众的意见，避免出现失误；项目进行过程中遇到问题及时进行修正和微调；项目完成后及时进行反思，并进行成效评估。服务队在四川都江堰市服务基地的建设费用（建站费），队员的衣服、装备、标识、旗帜、往返机票等费用，由“上海社工灾后重建服务团”团部负责；服务队在四川开展服务期间的生活和工作经费，由组队单位通过向基金会申请等形式予以解决。“上海社工

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灾后重建报务团”团部通过招标、劝募、定向募捐等形式，向社会筹集“上海社工灾后重建服务团”专项资金，不够部分以购买服务的形式，由政府予以支付。

在理县成立的“湘川情社会工作服务队”也是嵌入政府型。2009年 3月17日，湘川情社会工作服务队领导小组成立。在湖南省对口援建理县工作队大力支持下，由湘川情社会工作服务队在县城及薛城镇分别设立了社会工作站，开展了一系列社会工作服务，全部经费由湖南对口援建经费中划出，到2009年8月，已用经费320万人民币。

嵌入政府型表现出的特点，与当地政府关系很好，而且经费较充分，服务所需要的物资设施齐备，服务工作人员较多，服务效果较好，受到当地党政和群众的欢迎及普遍好评。不足之处是经费与效益不成比例，有些组织过于注重形式超过内容。

（二）主要建议

1.灾后重建政府与NGO要着力解决重物资设施建设，轻社会服务、轻社会建设的现象。

在灾区，政府和各种基金会、企业对各种公益性设施投入巨大，一个灾区县投入几十个亿人民币兴建房屋、基础设施如道路、水渠、电缆、通信等，修建学校、医院、图书馆、文化馆、文化站、福利院等，这已是普遍现象，也无可厚非。但是，有些问题没有引起足够的重视，这些问题包括公共设施怎么去运作、怎么使这些设施为群众服务、怎么提高福利设施的利用率及可获得性等。由于灾后重建重物资设施建设，轻社会服务、轻社会建设，难免使人们怀疑这些社会福利设施是否能够发挥应有的效益。同时，由于重物资设施建设，轻社会服务，也是导致社会矛盾尖锐，干群矛盾异常激化，群体性事件不断增多的原因之一，严重影响了社会的稳定与发展。

解决上述问题的途径：第一，政府应整合社区已有资源，将不同部门分头管理、自成体系的机构与资源统一管理。从现实情况而言，已有政府投入的社区福利资源可以整合到社区服务中心；第二，可以考虑在灾后重建中划拨出一部分资金用于社会服务。政府应明确在灾后重建中，社会工作的投入应占有一定的比例。各级政府的财政预算中应在社会福利基金中专门列支社会工作的建设，增加对社会工作事业经费的投入。第三，大力发展社会工作，通过社会工作服务，可以减缓社会矛盾，有利于社会的稳定与发展。

2.全社会尤其是政府应充分认识NGO的服务工作在救灾和灾后重建中的巨大作用和重大意义，加强对社会工作的舆论宣传。

在救灾和重建的不同阶段，NGO都发挥了不同的作用：在政府职能部门无暇顾及的一些领域，在教育、文化、体育、医疗卫生等诸多方面，NGO整合各种社会资源，以灵

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