NGO介入汶川地震灾后重建的概况调查

----基于社会工作视角

作者简介：

韦克难（1962-），男，西南财经大学社会工作系系主任、教授，主要研究方向：社会学理论与应用社会学、社会工作。

冯华（1972-），女，博士，西南财经大学公共管理学院系副教授，主要研究方向：社会学理论与应用社会学、社会工作。

张琼文（1983-），女，西南财经大学社会工作发展研究中心讲师，主要研究方向：社会工作。

NGO介入汶川地震灾后重建的概况调查

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---基于社会工作视角﹡

韦克难、冯华、张琼文﹡﹡

An investigation of NGOs’ involvement in Wenchuan earthquake recovery: Social work’s perspective

Abstract: After the 5.12 Wenchuan earthquake, many non-governmental organizations (NGOs) come to earthquake-affected areas to provide various services. A survey on 149 NGOs’ that participated in post-disaster recovery in Sichuan indicated that there were a variety of issues that NGOs concerned about and many activities that NGOs involved in. A majority of NGOs had surpervision and evaluation toward their services. Although there were many different financial resources for NGOs, Most of them had financial difficulties. Based on the results of survey, we summarized three models of NGOs invovlved in post-disaster recovery: 1) social work station supported by colleges or universities, 2) civil organizations, and 3) government-embedded organizations. Post-Wenchuan earthquake recovery is a long-term process. We suggest that the recovery should pay the same attention to both physical and social recovery. The importance of NGO in the recovery should be recognized. Efforts should also be make to explore effective model about the cooperation and coordination between NGOs and the agencies such as governments, enterprises, fundations. Furthermore, social enterprises may be set up to promote social and economic development in disaster-affected areas. Last but not the least, NGOs should strengthen their capacity building. Key words: Wenchuan earthquake, social organization, social work, post-diaster recovery

【摘要】汶川地震后，大量的NGO进入灾区提供了很多公益服务。通过对149个NGO的调查问卷分析，可以发现NGO所关注的议题较为多样，他们具体的服务项目也较多，大部分的NGO对自己在灾区开展的服务都有督导和评估，组织的性质也呈现多样化，组织的资金来源也是多方面的，但大部分的组织有资金上的压力。从对NGO的调查中，我们可以概括出介入灾后恢复重建NGO的这样几种基本模式：①高校社会工作站型；②民间型；③嵌入政府型。灾后重建是一项长期的任务，可以考虑发展的策略有：一是必须

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着力解决重物资设施建设，轻社会服务、轻社会建设的现象；二是全社会尤其是政府应充分认识NGO的服务工作在灾后重建中的巨大作用和重大意义；三是应该积极探索政府、企业、基金会等资助方与NGO的合作机制；四是探索在灾区建立民办非企业试点；五是理顺政府与NGO的关系，保障NGO开展社会工作的合法活动空间；六是NGO要加强能力建设。

【关键词】汶川地震 社会组织 社会工作 灾后重建

一、研究背景

党的十七大报告中正式确认了“社会组织”这一概念的定义，是对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或民间组织等称谓的改造，是基于我国现实对这类组织的基本属性、主要特征的科学概括，是伴随中国改革开放的逐步深化在行政管理工作中提出和使用的一个概念。国外常说的“第三部门”、“NGO（非政府组织）”、“NPO（非营利组织）”以及我们常说的“民间组织、社团（广义）”等，都是这一意义上的同一概念。根据现有法规和规定，社会组织包括社会团体（狭义）、民办非企业单位和基金会。这些社会组织具有民间性、非营利性、自治性、志愿性、服务性、公益性等特点①。

“5.12”汶川特大地震发生后，大量境内外社会组织参与抗震救灾及灾后重建，从事有关社会工作、心理辅导、住房修建、生态环境保护、生计帮扶等各类社会服务。2008年12月19日在北京召开的首届“中国社会组织论坛（2008）”上，“社会组织积极投入汶川特大地震救援和灾后重建”被列入2008年社会组织十件大事之一②。国际经验证明，社会组织介入灾后重建，具有热情高、动力足、专业水准优等各方面的优势，可以有效地激发民众的参与热情，加强对政府的监督和制约，从而整体上明显提高救灾工作的效率、质量和水平。③社会组织④作为灾后重建的一支力量，可以使社会工作者更直接进入民间社会服务系统工作，首先他们运用专业的工作方法，针对特定服务对象开展社会工作；其次为政府及受助者多方面建立资源链接，更有效地使用资源，也能更贴近受助者的需求。但是在我国，一方面由于长期计划经济体制的影响和人们思想观念的滞后，另

﹡本文引用了民政部2009年度社会工作人才队伍建设与志愿者队伍建设招标课题---“社会工作介入灾害救援机制研究”的部分成果，该课题得到了民政部资助，特此表示感谢！

﹡﹡韦克难（1962-），男，西南财经大学社会工作系系主任、教授，主要研究方向：社会学理论与应用社会学、社会工作；冯华（1972-），女，博士，西南财经大学社会工作系副教授，主要研究方向：社会学理论与应用社会学、社会工作；张琼文（1983-），女，西南财经大学社会工作研究中心讲师，主要研究方向：社会工作。

①民政部部长李学举，大同社会组织网:《用十七大精神统一思想，充分发挥社会组织在现代化建设中的重要作用》，[EB/OL].2007年11月21日.http://www.dtmjzz.gov.cn/news.php?id=340 ② 中国经济网：《“2008年社会组织十件大事”在京发布》，

[EB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200812/20/t20081220_17728982.shtml ③参见张强等：《巨灾与NGO----全球视野下的挑战与应对》，北京：北京大学出版社，2009。 ④我们在以下文中对社会组织仍沿用NGO的习惯用法，并且在本文中NGO与NPO等同使用。 3

一方面也由于NGO发育的不成熟，灾后重建工作中各方面都普遍忽视NGO提供的社会工作等软件建设①的地位和作用。

NGO和社会工作有着很深的联系和渊源，概括而言有：同源性，社会工作和NGO有着很深的渊源，一般认为，社会工作起源于民间慈善活动，而NGO也主要是民间开展的活动；志愿性，NGO和社会工作都以助人价值理念作为其存在、发展和提供服务的基础；公益性，NGO和社会工作都从事公益和利他的工作，不以收取经济回报为目的；平等性，大部分NGO和社会工作都强调与服务对象的平等，强调对服务对象的尊重；服务的直接性，NGO和社会工作一样，主要工作都是直接面向群众开展工作的。正是社会工作依赖于NGO，使得NGO在许多国家成为社会工作的重要组织载体。而作为社会工作的重要承担者和社会工作人才的重要承载者，NGO需要得到稳步发展，NGO将在社会工作发展中发挥积极的作用。因此，大力发展NGO具有重要意义，笔者认为，一是有利于降低公共服务成本，提高公共服务质量和效率；二是推动政府职能转变，实现政社分离、政事分开和公共服务的多元化、专业化、社会化；三是形成“政府主导推动、民间组织运作”的社会工作运行格局。

当前我国NGO在发展中存在着一些突出问题，主要体现在三个方面：首先是NGO仍处于发展的初级阶段，发展数量总体偏少、经费紧张、人才缺乏、能力较弱；其次是NGO功能不清、不健全，NGO行政化色彩浓厚，部分NGO行为不规范，自律和活力不足，社会公信度不高，服务社会的功能不强；第三是管理体制成为制约NGO发展的“瓶颈”。我国现行的NGO管理体制，概要地说是“双重管理”，随着社会经济的发展愈益与现实不适应。体制重心偏于约束和管制，促进和引导的功能体现不充分；多头管理，职能交叉，也有衔接上的空白；伴随市场和社会发展而新产生的NGO很难找到主管部门，发展空间狭小。具体到汶川大地震，大量NGO在参与灾后重建中存在着法律地位不明确、经费支撑不足、组织整体能力薄弱、缺乏长期规划、管理监督与协调性差等问题。②以深圳社工文县工作站为例，在服务开展过程中面临的问题就包括：在深圳抗震救灾援建体系中的定位不明确，社工步履艰难；社工在当地政府灾后重建体系中的定位不明确，身份尴尬；轮换式的人才调用机制对前线社工工作不利；资金问题；社工工作站、市慈善会（或其他援建机构）、文县政府没有一个明确的办事程序；社工站爱心资源渠道略显单一。③

① 在本文中所指的软件建设是特指在灾区提供社会服务、更新文化观念等活动。 ② 陈光，社会组织5.12信息服务平台：《非政府组织在灾后重建中的作用：问题与对策》，[EB/OL].http://www.512forum.org/jzzsk/html/gmshfy/6689.html ③ 中国社会工作协会网：《中国社工介入灾后重建工作模式之探析——以深圳社工文县工作站为例》[EB/OL] 4