调研报告：关于我国开发区管理体制机制的调查和研究

从1984年首批沿海开发区成立至今，我国开发区从无到有，从小到大，由低层次向高层次快速发展，取得了举世瞩目的成就，各级各类开发区已经逐步成为地区经济发展的重要支柱，在我国深化改革、扩大开放和经济发展中发挥了重要作用。但是，随着全球经济一体化进程的加快和社会主义市场经济体制的成熟，特别是近年来国家政策的不断调整，开发区原有的政策优势和体制优势已明显减弱，其中管理体制和运行机制不完善的问题越来越突出，如何迎接挑战，再创优势，是开发区在新的时代背景下实现创新发展需要思考和研究的重大课题。

一、开发区管理体制创新概述 （一）开发区管理体制内涵

开发区是指一个国家或地区为了吸引和整合国内外生产要素，达到促进本国或本地区经济发展目的而划出一定的地域空间作为招商引资的载体，并在其中实施特殊政策和特殊管理的经济发展区域。

开发区从诞生至今已有400多年历史。在许多国家和地区，开发区在扩大出口、引进外资、增加就业等方面发挥了积极作用，特别是20世纪60年代以来，兴办各类开发区对一些新兴工业化国家的工业发展、地区振兴以及扩大出口起到了重要作用。

开发区管理体制是指政府或其代表机构、企业或民间组织对开发区的建设和运行所采取的管理方法与模式，包括管理机构的设置、管理职能的界定等。

（二）开发区管理体制创新的重要意义

开发区管理体制创新是加快转变发展方式的客观要求。近年来，中央一直强调将转变发展方式做为工作主线，各地政府也纷纷将发展方式转变放在了经济工作的突出位置。转变发展方式、调整经济结构需要综合施策，其中非常重要的是着力深化改革和调整政策。因此，运用新的体制机制来调整产业结构、发展新兴产业、构建新型产业体系，进而推动发展方式转变已经成为很多地方政府的共识。

开发区管理体制创新是进一步深化改革开放的必然趋势。开发区是改革开放的产物，作为在改革开放大潮和市场经济建设中产生的新型管理组织，30年来，经历了由起步探索、加速发展和制度调整的演变，其改革开放前沿阵地的地位与作用不容忽视。推进开发区管理体制创新，努力探索和实践开发区管理新模式，不仅可以加快解决经济社会发展深层次矛盾和问题，更有助于保持开发区强大的生命力和创造力，更好地应对新时期、新阶段面临的各种挑战。

开发区管理体制创新是推动区域内外协调发展的有效途径。国家设立开发区的宗旨就是要利用当地资源和区域优势，利用国家赋予的优惠政策，来引进外资、吸引先进技术，以区内经济带动区外经济的发展。然而，随着经济的快速发展，一些开发区建设规模不断扩大，逐渐出现了新建功能区与行政区相互融合、开发区管理体制优势弱化的趋向。在这种空间拓展的背景下，开发区必须加快管理体制创新，积极探索促进行政区和功能区内部融合的方法，在新的组织框架下整合各种资源，更好地发挥功能，增强统筹推进区域内外经济协调发展的能力。

二、国内外开发区管理体制比较研究 （一）世界经济性特区管理模式概述

国外开发区管理模式的类型分析

自1954年意大利建立雷格亨自由港以来，国外开发区经历四五百年的发展，如今已由当初某些国家和地区特有的经济现象，变为普遍存在并日益兴盛的国际经济潮流，有力地促进了国家经济、区域经济和整个世界经济的发展。按照开发区在形成及发展中起主导作用的因素或力量的不同，可以将国外开发区管理模式分为以下四种类型。

（1）行政主导型

实行这种管理模式的开发区由国家委托所在地区的地方政府或所在地区港务局及海关部门作为开发区的直接管理者，甚至由国家的具体业务部门直接管辖。个别开发区还被授权成为地区一级、相对独立的自治实体，全面负责区域内事务，由此建立的管理机构类似于地方政府。

韩国马山出口加工区实行的就是这种行政部门主导的管理模式。韩国政府于1970年建立马山出口加工区，并建立了马山出口加工管理局，该局独立于同归工商部门领导的其它类型工业区管理机构。采用行政主导管理模式的优势在于，一般能够得到政府和所属业务部门的大力支持，特别是在基础设施建设资金方面得到保证，能够调动各方面力量，集中优势加快开发区的建设，改善设施条件，为投资者提供良好的投资环境和经营服务，增强投资的积极性和稳定性。但是，这种形式容易滋长官僚主义，造成繁琐的行政手续，相互扯皮而导致办事效率低下。

（2）企业主导型