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4.2从制度建设上，完善新农保相关制度体系
4.2.1加快推进农村养老保险制度立法进程，完善相关法律制度
江苏省尚未制定适应新型农村社会养老保险制度的法律规定，新型农村养老保险相关政策和具体管理措施存在较多不确定性和盲目性。由于目前我国还没有专门的法律对新农保的参保范围、 基金筹集、 养老金待遇以及基金监督管理等做出规定，所以政策执行具有较大随意性。这必然使农民对自己所缴纳保费的安全问题以及今后的待遇问题担忧。所以，应该加快出台权威性的相关法律，让农民放心参保。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。就全国而言，为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在目前修改《中华人民共和国社会保险法草案》的同时，拟定农村社会养老保险条例，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营管理与保值增值、新型农村养老保险制度的监督及各级政府部门的责任等。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境。 4.2.2建立公共财政对新型农村基本养老保险制度的支持机制
农村基本养老保障基金主要依靠政府公共财政支持，这是发达国家建立农村社会养老保险制度的基本经验。要保证新型的农村基本养老保险制度的正常运转，地方财政预算每年要确定一定的比例，切出专门的一块，充实农村社会养老保障基金，而且要随经济的发展同步增长。目前江苏社会保障支出占财政收入的比重为15%，与欧洲发达国家30%水平
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存在较大的距离，而这15%的社会保障支出有很大一部分是用于了城镇居民。目前江苏
省城镇居民的社会养老保障体系已基本建立，而农村养老保障才刚刚开始起步。所以，应根据城市反哺农村的原则，各地在促进经济发展、提高财政收入基础上，大力调整财政支出结构，将社会保障资金向农村养老保障适当倾斜，并深化社保行政管理体制改革，节约管理成本。
加大对欠发达农村地区财政支持的力度。目前，由于城镇社会养老保险已使中央财政困难重重，省级财政也主要对落后地区和欠发达地区的社会保障进行转移支付。由于实行省管县财政体制，在市县层次上，两级财政分灶吃饭，对于县级政府推动的新农保，如果没有制度约束，市级财政缺乏动力。但在省市财政缺位的情况下，新农保仅靠县级财政支
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撑，要保持制度的可持续性难度比较大。因此，建议建立省、市、县三级财政对经济欠
发达地区的配套投入机制，将农村养老保险纳入各级财政预算。 4.2.3建立健全新型农村社会养老保险待遇正常调整机制
根据各地经济社会发展状况、物价变动、农民收入增长、基金收支平衡等因素，正常调整新农保待遇水平，使农村老年居民共享发展成果。建立养老金替代率调整机制。新农保制度应该根据物价水平和居民生活水平的提高，相应调整基础养老金、地方财政补贴和个人缴费费用，使其同步发展。中央和地方财政可以根据财政收入和各项精算结果，在有条件的情况下，增加财政补贴力度，逐步提高农村居民养老金替代率。13缩小新农保待遇
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与城镇居民社会养老保险和城镇职工基本养老保险待遇之间的差距。 4.2.4加快建立统筹城乡养老保险制度的衔接机制
目前，要加快整合农村相关的养老保障制度，尽快改变制度碎片化的现状。以现实为起点，统一制度。一是将农村养老、被征地农民和城镇老年居民老年补贴制度整合城乡居民养老保险制度，实现制度顺利过渡。二是扩大覆盖面，实现全覆盖。重点是促进未参加企业职工养老保险的城镇无业居民参加城乡居民养老保险。三是做好城乡居民养老保险和企业职工养老保险制度衔接。鼓励有缴费能力的城乡居民以个体、灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险；城镇职工失业或中断就业期间，可继续缴纳企业职工养老保险费，也可参加城镇居民养老保险。
4.3从管理创新上，推动新农保经办与金融机构合作模式，强化新农保基金安全监管
4.3.1推动新农保经办与金融机构合作模式，提高新农保管理效率
新农保启动之初，国家就明确了不能因此项工作增加机构和编制。如何以有限的资源应对不断增加的工作负荷，整合社会资源，创新管理模式是唯一的出路。新公共管理理论告诉我们：政府可以采用合同外包的形式将一部分公共服务让政府以外的主体来承担，政府在公共服务提供过程中只是负责监督合同的履行，并支付报酬。合同外包它作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融入了市场的成分，既提高政府服务水平，又缩小政府规模的一个重要途径，也是降低成本、节约开支的有效手段。新农保经办与金融机构合作，就是由省级或县（市）级社保经办机构确定专门的银行或保险公
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司作为新农保合作金融机构，将参保登记和待遇支付等经办工作通过服务外包的形式，委
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托金融机构办理。这种模式充分利用金融机构上下贯通的架构，弥补了自身行政体制的
缺陷，有利于推行全省统一的管理规范；这种模式充分利用金融机构的遍布全省各市县乡镇的网点，有效地解决了基层经办机构人力不足的问题；这种模式充分利用金融机构已有的信息系统，实现了新农保经办的信息化、标准化和规范化。同时，这种模式以基金自身效益解决服务成本的问题，减轻财政负担，达到新农保经办与金融机构共赢的效果。 4.3.2强化新农保基金安全监管,确保资金保值增值
目前我国农村社会养老保险基金已积累近百亿元且随着农村社会养老保险业的发展养老保险基金的积累将加速增加。养老保险基的保值增值问题日益突出。政府应逐步放松对农村养老险资金的管制，在有条件的地区建立农村养老保险基金。根据投资经营机构按照市场经济的规律，建立优化组合的多道的投资模式，从而实现农村养老保险基金的保值增值。值得注意的是，在新农保推行中，一定要做实“个人账户”，防止个人账户资金被滥用或挪用。另外，还要挖掘多种投资渠道实现参保人所缴保费的增值。[16]在充分评估投资风险，保证基金安全前提下，可以把部分资金交由信誉较好的投资管理公司进行市场运营，从而提高养老金的收益率，并把这些收益以提高养老金待遇水平的方式分配给参保人。此外，要加强队伍建设，狠抓基础管理。要明确区县农保经办机构性质，增加基层农保工作人员编制或职数，并列入参公办法管理，财政全额保障农保经办机构人员和工作经费。要建立健全新型农保管理服务网络，强化基础硬件投入，加强对系统管理及业务人员的业务培训，提高其业务知识和操作技能，确保新型农保制度建设顺利进行。
农村社会养老保险是相对于城市养老保险而言的一个概念，是社会保障的一个重要组成部分。农村社会养老保险的功能，在于实现部分社会财力的转移，缩小农村贫富差距，提高整个社会的福利水平，稳定和提高农民物质文化生活质量，为农村经济的发展和农村的稳定创造良好的环境，从而实现农业现代化和农村的全面进步。
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结语
农村养老是以千百万农民晚年生活有保障为出发点，关系到每个农民的切身利益，体现了以人为本的科学发展观，农村社会养老保险事关国家的长治久安。本文在调查了江苏省苏州、无锡、常州、徐州等13个市的571份问卷的基础上，通过与老农保的比较，指出新农保实施以来取得的一些成效，如形成了较为合理的农村社会养老保险制度，全员化的覆盖对象，农民参与意愿较高，待遇水平不断提高，多元化的资金来源，广泛的宣传发动和媒体的运用，与城镇社会养老保险制度及其它社会保障制度可衔接等。同时，在调查中我们也发现，新农保实施过程中暴露出来一系列问题，如社会保障程度低，基金保值增值困难，存在道德风险，出现“分户”现象，财政补助不能及时到位，各地补贴差距较大，统筹层次过低，制度还有待进一步整合等。本文主要从转变思想观念、完善制度体系、管理创新等方面找出解决问题的对策，从而可以更加完善农村社会养老保险制度，使农民真正做到“老有所养”。
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