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3.2.2基金保值增值困难，管理机构存在风险

《省政府关于建立新型农村社会养老保险制度的指导意见》（苏政发〔2008〕105号）中并未对新型农村养老保险基金的投资渠道做出明确规定来对基金投资取向加以引导。新农保个人账户资金的管理和运作依然按照“旧农保”基金管理模式进行。根据我国当前的政策，省及省以下的社会保障基金只能存入银行，或购买国债。而一段时期以来，我国银行和国债利率都较低，目前银行利率已经低于通货膨胀率。在实际利率为负的情况下，社会保障资金事实上正在贬值。这使我国本来就严峻的社保资金形势更加严峻。另一方面，

[10]省及省以下的社保基金管理机构进行投资的话，安全性也难以保障。养老保险管理机构，

一方面，某些人员业务素质较差；另一方面，由于社会养老保险管理机构是自收自支、独立核算、自负盈亏的事业单位，其日常业务活动经费是按所收取保费的3％提取，而目前农村社会养老保险工作刚开始，急需大量经费，在农民投保金额较低、国家的财政投入缺口较大的情况下，保险基金主要用于维持机构的正常运转。由于机构不健全，缺乏专业人才和严格的管理制度，养老保险管理工作问题较多。

江苏省养老保险基金保值增值困难的主要原因在于投资运营渠道过于狭窄。银行存款作为一种投资方式，主要优点是安全性高且流动性强，最大的缺点就是收益低下，而国债

【11】的收益率虽较同期银行稍高，但缺点就是容易受到市场利率的影响。我省现阶段各级养

老保险机构对农保基金的保值增值主要是通过银行和国债的长短期组合来实现的，这种单一的投资品种组合，无法分散风险，达到投资优化的目的，难以实现基金的保值增值。此外，由于农村社会养老保险基金实行县级统筹，县级农保机构集征缴、运营、管理与使用三权于一身，缺乏有效的监督管理，资金的安全性无法保证。 3.2.3存在道德风险，出现“分户”现象

新农保实施《指导意见 》 规定,年满60周岁的农村户籍老人,不用缴费,就可按月领取55元基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这就要求在新农保推行中,必须对老人“符合参保条件的子女”进行准确界定。但由于理解不同，各试点地区的界定也就不同。其中，就有部分县市是把与老人同一户籍的符合参保条件的子女是否参保作为老人领取基础养老金的前提条件的。实际操作中“捆绑”子女参保的政策落实有一定难度，一是若子女坚决不参保，能否给其年满60周岁的父母发放基础养老金；二是若子女第一年参保，第二年开始不再参保，是否停发其父母的基础养老金 ；三是老人有多个子女的，

【7】是否需要人人“捆绑”参保。在访谈过程中，就有老人提出，由于没有明确规定老人的

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养老金与子女参保具体怎样绑的，老人及其子女在没有了解政策或有争议的情况下，有的只好选择商业保险，更有的只好采取“分户”即“分开户籍”的做法。本文提到的“ 分户 ” 现象 是指一些符合参保条件的子女不参加新农保,但为不影响与自己同一户籍的老人领取基础养老金,就由子女或老人提出分开彼此户籍的现象。

“分户”的产生引发了整个社会对于人伦道德方面的争论，这虽然并不是政府在制定相关规定时所能轻易预料的，但也间接反映新农保这一制度设计的不完善,农民对这一制度的不理解，恰恰就是导致“分户”现象频频发生的直接原因。除此之外，一些间接原因也不容忽视，比如新农保收益对农民的吸引力不大，一些农民对“新农保”持观望甚至抵制态度。实地调查走访中,就有部分农民尤其是中青年农民对此提出质疑：既然是为今后的养老进行资金积累，那把钱存进银行不是也能达到与参加新农保同样的目的吗?更重要的是，把钱存进银行每年的利息收益会很清楚，而新农保个人账户的收益却会受基金保值增值影

【8】响而很不确定。而且很多农民普遍缺乏社会养老意识，部分农民存在严重的“搭便车”

思想。这种“分户”行为也就成了他们逃避参保而依然享受国家基础养老金待遇的一种手段。

3.2.4财政补助不能及时到位，各地补贴差距较大

由于新农保更强调政府的责任，在苏南经济发达地区，推进速度普遍较快。而在苏北部分地区，由于公共财政补助不到位，尽管制度已经出台，也只限于个别村、镇试点，未能全面迅速推行。一些地方由于受到村集体经济发展水平的限制，集体补助这部分的政策很难真正实行。有的地方还存在着参保登记与缴费不同步的情况，影响了新农保制度的推广。调查中，我们发现有的地方参保农民的保费没有及时上缴到财政专户，主要是滞留在乡镇，这部分资金的安全可能会受到影响，可能会造成挤占挪用的现象。据我们调查，在新农保制度实施过程中，苏北部分区县的大部分财政投入实际上并未到位，统筹账户处于“空账”运行状态。有的县（市）老年农民养老补贴费用不是来自财政投入，而是从农保基金中列支的。另外，由于除中央财政补贴为基础养老金的50%已经明确以外，省级指导意见只提到要以各地区地方财政为主，地方财政补贴构成了新农保农民养老水平差异的一个关键因素。

各地财政补贴差距较大的原因从根本上说是由地区经济发展水平不平衡造成的。经济发达地区以2008年为例，苏南地区农民人均纯收入为10453元；苏中地区均纯收入为7582元；苏北地区的收入为6038元。苏南、苏中、苏北的收入比为17：1．3：l(以苏北为1)，

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与此对应，江苏省苏北地区一般个人缴费总额80％，县、区、乡镇财政补贴20％。而经济的发达的苏南地区个人承担缴费总额的l0- 20％．县区乡镇财政补贴80-90％。[9]集体及其它经济实尤其是一些经济欠发达，财力不足的乡镇财政和村集体普遍力不从心。由于我省农村地域广阔，人口众多，经济社会发展水平差异较大，新农保制度的试点实施情况复杂、任务艰巨，各地财政补贴存在较大的差距。 3.2.5统筹层次过低，制度还有待进一步整合

我国农村养老基金实行县级统筹为主，层次低、规模小、管理成本高、抗风险能力弱、管理失范现象时有发生。各地区分别制定仅适用于本地区的政策、标准、措施，形成各地区之间缴纳水平、管理方式不相同的现象；由于各地新农保保障制度不统一，就使得社会保障在区际之间的转移阻碍重重，不但省际之间很难转移，就是省内地区之间都难以转移。这与市场经济对劳动力自由流动的要求是完全相悖的。从农民的养老保险看，除了“新农保”，还有失地农民的养老保险、农民工的养老保险、农村五保供养制度和专门针对计划

【12】生育对象的养老保险等。由于各类保险的办法和水平都不一样，在很大程度上撕裂了作

为整体的社会保险制度，使目前农村养老保险呈现碎片状。

究其原因，以县级为主的统筹模式，从基础上就决定了农村社会养老保险的低层次管理水平。一方面，有关农村社会养老保险的工作管理体制没有理顺，造成不少地方管理工作断档。一些地方的保险经办机构存在的服务不到位，管理不规范，影响到养老保险资金的使用效果和效率。另一方面，网络信息化管理系统建设相对滞后，管理技术力量薄弱，省内农村社会养老保险没有实现信息共享，大多数基层养老保险管理人没有经过专业 的业务技能培训，只能承担最简单，重复性的日常事务工作，同时缺乏方案设计、及时监督、信息分析等方面的能力，不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。加之缺乏有效监督机制，地方监督力度不够，政策执行存在不轨行为，监督缺位和违规成本过低，在部分地区的实际操作中存在着一些违反政策和法律规定的现象

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4.进一步完善新型农村社会养老保险的对策与建议

4.1从思想意识上，要提高农民的参保意识和政府的责任意识

4.1.1加大对新农保的宣传力度，提高农民参保的意识

调查中发现有46.2%的人对农村养老保险制度不了解，这对进一步普及和完善新农保制度是明显不利的。农民的养老保险参与意愿和投保水平选择很大程度上依赖于政府和有关机构的组织、引导、扶持、激励和宣传。政府要重视农村社会养老保险工作，提高这个方面工作的宣传力度，要在社会开展对农村社会养老工作的宣传，使各方面都来关心和支持农村社会养老保险事业。要通过多种形式，广泛宣传建立新农保制度的目的意义和政策规定，这有利于引导广大农村居民确立互助共济的观念，支持并积极参加新农保。同时采取政策引导、优化服务等综合措施，提高农村居民参保的积极性。在具体的工作中，要注意几下几点：一是宣传对象上，由普遍性宣传向特殊人群转变, 把未参保人员列为宣传的重点对象，有的放矢进行；二是宣传方式由粗放型向具有针对性转变。强化对未参保人员进行一对一的指导宣传；三是宣传内容由单一政策宣传向突出心理指导转变,针对中青年人对养老存在的认识问题，重点通过心理指导使中青年人正确认识养老问题，从而提高对新农保政策的理解。

4.1.2明确政府责任，强化政府管理与监督

针对分户现象，地方政府相关部门要坚决遏制与老人同一户籍的子女因不愿参保而与老人“分户 ” 这一行为的发生。政府要重点关注被排除在农村五保户、 低保户、 残疾人优抚等范围之外的缴费困难群体，为其代缴部分或全部养老费，不要让“分户”行为成为其在无法缴纳起保费情况下的无奈之举。另外，就保障水平而言，政府要充分发挥其他惠农政策的帮扶作用，利用多种方式增加农民收入，增强农民的缴费能力。国家应充分发挥农村义务教育、新型农村合作医疗、种粮直补等惠农政策的帮扶作用，帮助农民解决好当前生活中的困难。通过加大对农业基础设施和科技的投入，增加粮食产量，帮助中青年农民充分就业等来增加农民经济收入。只要解决好了农民生产生活中的现实困难并使农民经济收入增加了，其自然就有了参保缴费的能力，投保档次上升了，从根源上说，保障水平也上升了。

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