但是, 舆论权威所赖以形成并显示出来的“手段”是什么呢；在组织行政管理工作方面，我们美国所特有的困难并不在于失去自由的危险，而是在于不能够或不愿意把自由的要素和它的偶然因素分别开来。我们的成就已经被我们那种令人烦恼的错误弄成值得怀疑的东西了，这错误就是试图通过投票作过多的事情。自治并不意味着对每桩事情都要插上一手，正如同操持家务并不意味着一定要用自己的双手去做饭一样。在管理炉灶与炉火方面，应授予炊事员很大的自由处置的权力。

在一些国家，对于舆论所应有的特权还应进行教育，舆论还没有习惯于按照自己的方式办事。我们这个国家，关于公共舆论的范围这一问题是更有可能得到解决的。在找们这里，公共舆论已经广泛觉醒并且特别注意无论如何都要按自己的方式行事。当你看到一位德国的政治科学教授为了向他的同胞进言；“请你没法对国家大事发表一点意见”，因而写下整整一本书的时候，你会觉得这是十分动人的事情。而对于一个如此谦逊的公众，我们至少可以预见到，他们在认识到自己受到强制，“无”极考虑和讲话的事情上一定会是很温顺和听话的。这种公众可能是反应迟钝的，但却决不会是爱管闲事的。它在试图教导他人之前必然会先同意接受他的教导，它所受的政治教育必然走在它的政治行动之前。而在努力指导我们本国的公众舆论时，我们所要对付的是这样一位学生，他习惯于认为自己早已受到过十分充足的训练。 问题在于应该使公众舆论具有效力，而我们又免遭它的好管闲事之苦。当公众评论直接关注政府的日常琐事和政府对日常工作方法的选择时，它当然会像是一个笨拙讨厌的家伙，像是一个乡下人在操纵一部难以驾驶的机器。但是无论是在政治还是在行政方面，当对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督时，公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。应该让行政学研究会发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众评论这种控制监督的权力，同时使之与一切其它的干扰活动分离。

但是，在行政学研究已经告诉人民应该期望与要求什么样的行政管理，以及怎样实现他们的

要求时，它的全部任务是否就已经完成了呢？难道不应该前进一步为公共服务机关培训后备人员吗？

当前在我们这个国家，有一种普及政治教育的值得赞叹的运动正在进行之中。在缺乏一个师资配备良好的政治科学讲座的条件下，没有一所有威望的大学可以兴办下去。这样～种时刻即将到来，即通过这种方式进行的教育只能够达到某种深度。它将会使对政府的明智的批评大量增加，但决不会培育出一大批能干的行政管理人员；它将为发展对政府的一般原则的准确理解做好准备，但是它却不一定会对管理政府的技能有所促进。这是一种有可能培养出立法人员、但却不能培养出行政官员的教育。如果我们要想改进这种作为政府推动力量的公众舆论，我们就必须准备一批更好的官员以充当政府的“工具”。如果我们要添置新的锅炉并且加大推动我们政府机器的炉火，我们就必须使旧的轮子、接头、阀门和皮带等，在新力量的推动下尽可能不发出嘎吱嘈杂的声音。无论哪里要补充动力或需要进行调整，我们就必须安上新的运转部件。为了建立民主制度必须对文职机关的人员进行竞争性考试，这些人员已为接受技术知识方面的各种形式的考试做了充分的准备。一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素。

我认为一支经过特殊训练的文官队伍，在接受任命、进入完善的组织机构、摆在适当的级别上和接受特有的纪律之后，在许多深谋远虑的人看来，似乎包含了一些综合起来足以形成一个讨厌的官僚阶层的因素——形成一个独特的、难结社性的团体、他们的感情与那种进步而且具有自由思想的人民相去甚远，他们心`胸狭窄，充满着乖僻的文牍主义式的卑劣行径。可以肯定，这样一个阶层在美国必然会是百分之百令人讨厌的和有害的。任何旨在培育这样一个阶层的措施，对我们说来都将是反动而且愚蠢的措施。

但是如果害怕产生出一个像我在这里研究结果指出的那样的跋扈而且反对自由的官僚阶层，那就等于完全忽视了我所希望坚持的原则。这种原则是：美国行政管理必须在一切方面都对

公众舆论有敏锐的反应。在任何情况下，我们都必须有一支受过充分训练的、以良好行为进行服务的官员，显然是一种工作上的需要。但是当你探讨过究竟什么是良好的行为时，那种担心这样、一个阶层将会具有某种反美因素的疑虑便会烟消云散。因为很显然这一问题的答案是显而易见的，良好行为就对其为之服务的政府的政策具有坚定而强烈的忠诚。那种政策在各方面都绝没有官僚作风的污点，决不是出自常任文官的创造，而是那种直接。而且必须要对公共舆论负责的政治家的杰作。只有当一个国家的全部行政机关与人民、人民领袖以及其普通工作人员的共同政治生活隔离的时候，官僚制组织才可能生存。官僚制组织的动机。目标、政策和标准必然是官僚性的。我们规定所有的部都必须是真正为民众服务的，因而对于在真正为民众服务的部长领导下履行任务的官员们，要想指出他们无耻的独断专横的任何实例，看来是很困难的。而另一方面，要举出其它的正面例子则将是很容易的。例如在普鲁士斯坦因的影响下；一个具有真正公共精神的政治家，其领导方式可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公共政府的具有公正精神的工具。

我们的理想模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，它完全能够有理智有力量地展开活动，同时与公众的思想保持着非常紧密的联系。这种方式就是选举和经常性的公开协商，它可以彻底排除武断和阶级态度。 三

当对行政学研究的题材和目标作了某种程度的考察以后，那么关于最适合于这种研究的方法以及对于它最有用的观点是什么，我们将得出怎样的结论呢？政府与我们是如此接近，是我们每天都习惯于与之打交道的这样一个庞然大物，因此我们就难以看出有对它进行任何哲学上研究的必要。或者如果展开了这种研究的话，也难以看出这种研究的准确目的。我们用脚走路的时间已经过于长久，现在再研究走路的技巧是为时已晚。我们是一个讲求实际的民族，生来就是如此灵巧，经过若干世纪的实验性的训练，我们是如此擅长于自我管理，以致我们

几乎不再有能力去发现我们可能正在采用的某一特定制度的缺陷。其原因正是因为我们太容易学会使用任何一种制度了。我们并不研究治国的艺术，我们却治理着国家。但是仅仅依靠没有经过训练的办事天才，是不能把我们从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来的。虽然我们是有着悠久传统和经过了反复选择的民主主义者，我们却依然是相当不成熟的民主主义者。民主虽然有着古老的历史，但是要把它在现代观念和条件

之上组建起来，还依然是一件未竟事业。民主国家要准备肩负起行政管理方面的无数重担，这是工业和贸易时代的需要，正在非常迅速地积累起来。如果不对政府进行比较研究，我们就不能使自己从下面这种误解中解放出来，即认为在民主国家其行政管理跟非民主的国家相比较，是建立在一个根本不同的基础之上的。

在经过这样一番比较研究之后，我们便可以充分地给予民主这样一种荣誉，即对于影响公共福利的一切重大问题，它是用辩论的方式最后加以决定的，它是在大多数人意志的基础之上建立其政策框架的。但是对于一切政府，我们却只可能找到一种进行良好行政管理的规则。在与行政管理职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性。不仅如此，如果各种政府想成为同样有用和有效率的政府，他们就“必须”在结构上有高度相似之处。不管在动机、服务、能力方面的差距是如何巨大，一个自由人和奴隶一样，具有同样的生理器官，同样的活动要素。君主国家和民主国家，尽管其他方面彼此有根本上的差别，然而实际上却都有许多相同的工作需要加以照管。

当前，我们完全可以适当地强调一切政府之间的这种实际上存在的相似性，因为在像我们这样的国家里，现在正处于这样的时代：滥用权力现象很容易被一种勇敢、机警、喜欢打听而又善于侦察的公共舆论和一种坚定的大众化的自主性给予揭露和加以制止，这种公共舆论和自主性是前所未有的。我们在认识这一点上显得很迟钝，而要认识这一点是很容易的。不妨设想一下在美国建立一种个人独裁政府的情景，这就如同设想要建立一种全国性的对雷斯的