革的一部序曲。现在我们正在改进任命方法，我们必须继续更适当地调整行政职能，并且规定一些有关行政组织与行政活动的更好办法。因此，文官制度改革只不过是为我们所要进行的工作做一种思想准备。它将通过树立公共机关受到公众信任的神圣尊严，使官场生活中的道德气氛得到在桥。它还通过使机关变得公正不阿的办法，开辟一条机关事务有条有理的道路。通过端正机关工作的动机，文官制度改革有可能使机关改进其工作方法。

请允许我对我已说过的行政管理的范围略加扩充。需要注意的最重要的一点是这样一条真理，它有幸已经被我们的文官制度改革家作了如此广泛的坚决宣传。这条真理是行政管理置身于“政治”所传有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。

这是高层权力的区划界限，著名的德国学者们坚持这一观点并认为是理所当然的事情。例如布隆赤里就叮嘱我们要把行政管理与政治和法律同样地区别开来。他说，政治是“在重大而且带普遍性的事项”方面的国家活动，而“在另一方面”，“行政管理”则是“国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。“政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成”，但行政管理并不因此就是政治。然而我们在采取这一立场时并不需要求助于德国人的权威，很幸运的是行政和政治的这种区别现在已是极为明显，并不需要作进一步的讨论。

还有另外一种区别必须把它写进我们的结论里去，这虽然只不过是政治与行政之间区别的另一个侧面，但却是很不容易发觉的。我指的是“宪法问题”和行政管理问题之间的区别，也就是那种必须适合宪法原则所作的政府调整和那种仅仅为了灵活适应上的方便，对于可以改变的目标所作的政府调整这两者之间的区别。

在任何一个进行实际工作的各种各样的政府部门之中，要想弄清楚究竟什么事情是行政管理，又不卷入为数众多的易于混淆的细节和细微的易于迷惑的界限之中，并不是容易的事情。

没有一条用以区别行政和非行政职能的界限可以从政府的这个部门划到那个部门，而不用像翻山越岭那样，要跨过其高度使人昏眩的分界群峰和穿过由法律规章所组成的稠密丛林，并且随时随地碰到的都是一些“如果”和“但是”，“既然”与“无论如何”之类的词语，直到这些界限在不习惯于这一类调查方法，并且不熟悉使用进行逻辑识别的经纬仪的人们的眼里变得完全辨别不清时为止。一大难行政管理工作都是“无声无息地”在世界大部分地区进行着，而这些行政管理工作现在是一会儿被政治“管理”、－会儿被宪法原则弄得混乱不堪。

这种容易产生混乱的状态，也许可以说明尼布尔的这样一种说法。他说：“自由绝对是更多地取决于行政管理而不是取决于宪法”。乍看起来这种说法似乎基本上是正确的。显然在有关自由的具体实施方面，其方便条件的确更多地是取决于行政安排而不是宪法保障，虽然只有宪法保障才能维护自由的存在。但是（再仔细思考一下）即使只分析到这里，难道这种情况就是真实的么？自由并不存在于简易的职能行动之中，正如同智慧并不存在于安适与活力之中一样，而安适和活力是与一个强壮的人的四肢活相联系的。存在于人的心目中或宪法中起支配作用的各种原则，才是自由或者奴役状态的最活跃的原动力。因为依赖和屈服并没有带着锁链，它们都是从慈父船体贴入微的政府每一个改善工作条件的计划中体现出来的，因而它们并不因此就会转变为自由。自由并不能在远离宪法原则的情况下生存下来，而且任何一种行政管理，不管它的方法是多么完善和自由，只要它是以不自由的统治原则为基础的，那它就不可能给予人们以一种比赝品式的自由更多的东西。

对于宪法和行政职能二者在管辖范围之间的差别有了清楚的认识之后，理应不会再留下产生误解的余地，并且有可能提出某些基本上可以确定的标准来，而上述清楚的认识是能够建立在这种标准之上的。公共行政就是公法的明细而系统的执行活动。一般法律的每一次具体实施都是一种行政行为。例如，有关捐税的征收和增加，罪犯的处以绞刑，邮件的运输和投递，陆海军的征募和装备等等，、显然都属于行政行为。然而指导这些应予进行的工作的一般性

法律，却显然是在行政管理之外和行政管理之上的。

有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理范围。因此，宪法所要认真过问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段，我们的联邦宪法遵循这一原则。其表现方式是对于即使是最高层次的

纯粹执行机关也不置一词，而是对联邦总统做出规定。因为他是要参与行使政府的立法和决策的，只是对最高司法部门的那些法官做出规定，因为他们的职责在解释和保卫宪法原则，而不涉及那些仅仅陈述这些原则的人们。

这并不完全是“意志”与相应“行动”之间的区别，因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工具。这是一般决策和特殊手段之间的区别。

的确，在下述这个问题上行政研究侵犯了宪法的领域——或者至少是侵犯了那种似乎属于宪法的领域。从哲学的角度看，行政学的研究与适当分配宪法权力的研究密切相关。为了获得办事效率，必须找到一种极为简便的安排。通过这种安排，可以使官员准确无误地承担责任。必须找到不给权力带来损害的最佳分权方式，找到不会导致责任模糊的最佳责任分担方式。而这种分权问题，当其被引入政府的高层和根本职能这一范围时，就显然是一个重要的宪法问题了。如果行政学之研究能够找到作为这种分权办法之基础的最佳准则，那么它就等于为宪法研究做出了不可估量的贡献。我坚信在这个问题上面，孟德斯鸠的意见并不是最后的结论。

跟在其它制度之下相比较，也许在民主制度下面，找出分权的最佳准则显得尤为重要。因为在民主制度之下，官员们为许多主人服务；而在其它制度下面，他们仅仅为少数人服务。一切统治者对其臣仆都是怀疑的，而作为主权者的全体人民也完全符合这一规律，决不例外。但是人民的怀疑怎样才能通过具有“知识”而得以减少呢？如果这种怀疑仅仅由于提高明智

的警惕性就能够加以澄清，那它将是完全有益的；如果这种警惕性能够通过对责任进行准确无误的分配而有所加强，那它也将完全是善良的。无论是在私人或公众的头脑中，怀疑这种思想本身绝对是健康的东西。在人生一切关系当中，“信赖就是力量”，并且正如合同宪法改革者的任务在于创造信赖条件一样，行政管理组织者的任务也在于使行政管理与职责分明这一条件相适应，因为职责分明能够保证人们产生信赖感。

那么。请允许我说，巨大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件。在碰到优良或恶劣的行政管理的时候，必须能够较容易地对公众的注意力加以诱导，使之对于一个人究竟应该是加以颂扬或谴责做出判断。只要权力并不是不负责任的，那它就绝没有危险性。如果权力被加以诱导，使得许多人各享有一分，那它就很容易受到监督和接受质询。如果一个人为了保持其职务，必须取得公开而且真正的成功。并且如果与此同时，他感觉到自己已被授予以任意处置的巨大自由权力时，那么他的权力越大，他就越不可能滥用此种权力，他就会更加受到鼓舞，更加头脑清醒和更加被这种权力所激励。而他的权力越小，他就会感到他的职位无疑是既模糊又不引人注意的，他就越容易堕落到不负责任的状态之中去。

就在这一点上，我们便很显然地进入到了一个问题更为重大的领域之中，这问题便是公共舆论与行政管理之间的正常关系。

官员们值得信任的品德应该向什么人披露呢？官员们关心公众究竟是不是为了取得他所应得的颂扬和加速晋升呢？或者仅仅是为了做给他机关里的上级看的呢？人民是否应该动员起来解决行政纪律问题，正如同他们已经动员来解决宪法原则问题一样呢？这类问题显然毫无疑问是立足于本文全部研究内容中最基本问题就是：在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用？

准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。