1. 古德诺的生平与著述
弗兰克·J·古德诺，生于 1859 年，卒于 1939 年，享年 80 岁。美国著名的政治学家、行政学家、法学家，教育学家，在政治学、行政学、市政学等领域都取得了较高的成就。曾获美国哥伦比亚大学法学学位，曾任哥伦比亚大学教授，主讲行政法学等课程，用了不到 20 年的时间，建立起自己的学术地位和声誉。他对法律、政治学和行政学均有研究，曾任美国政治学会的第一任主席。1913 年至 1914 间曾在北京担任中国政府的政治顾问，因撰写《共和君主论》，鼓吹帝制而卷入中国的政治漩涡而身背骂名。1914 年至1928 年初任美国约翰·霍布金斯大学校长，在此期间，他对该校的发展做出了杰出的贡献，使该校的规模扩大，学生的人数增长了四倍之多。他于1900 年出版了最具有划时代意义的名著《政治与行政》一书，他的行政学思想主要体现在这本书中。此外还著有《比较行政法》、《美国行政法原理》、《市政府》、《市政问题》等书。在《政治与行政》这本篇幅不大的行政学经典著作中，古德诺扬弃了传统的立法、行政、司法三权分立的思想，对威尔逊提出的政治与行政二分法作了进一步的阐释和发挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的制定，行政是民意的执行，亦是政策的执行，这种创建对以后行政学的独立研究颇有贡献。他通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系，行政与立法、司法的相互关系，中央和地方的关系以及行政功能与体制的关系等一列重大理论问题的考察和分析，比较系统的阐述了他的行政学思想。正是《政治与行政》这本著名的行政学经典著作奠定了古德诺在行政学研究上
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的重要的地位，并且产生了深远的影响。
2. 政治与行政二分理论的基本内容
2.1行政官员（高级的）应该对政治官员负责并执行政治官员的意志
除此之外，低级的行政官员要保持价值中立，也就是说他们不应该有明显的政治倾向，应该能够为任何一个具有合法地位的统治者即任何一个政党组成的政府提供服务。对于某一特定的政策，允许他们有自己的看法，身为负责制定和执行政策的政府机构的成员，他们有权力提出自己的观点表明自己的态度，但是不应该有党派色彩，应该忠实地服务于不同党派组成的政府。
2.2行政更多的表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务
因此行政对于效率的追求是首要的，政府应该清楚自己能够适当的和成功的进行什么工作以及政府应该怎样用尽可能少的成本来提高效率来完成适当的工作。
2.3政府职能分为政治职能与行政职能
从理论上以两权分立而不是三权分立对政府机构进行了整合，确立了新的分权和制衡原则。
2.4政治与行政的协调是古德诺政治与行政二分思想的核心内容
古德诺在《政治与行政》一书中花了大量的笔墨着重的论述了这一思想，并不是像人们普遍认为的那样，政治与行政二者是完全分离的。古德诺认为政府结构之间的分工不可能像政府职能分工那样泾渭分明，政治与行政二分的“二分”是针对政府职能这样一个前提而存在的，而在具体的行政事务上和公共事务上政治与行政是不能完全
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分离的，二者是相互影响、相互联系的。古德诺强调政治与行政二者的分立，是为了政治与行政二者协调做铺垫的。
3. 古德诺对威尔逊政治与行政二分思想的认同和发展
3.1古德诺对威尔逊政治与行政二分思想的赞同： 3.1.1行政学作为一门独立的学科研究的必要性
古德诺认为，传统的政府研究及其行政的思路是一种“由宪法开始又以宪法结束”的政治学方法，这种方法由于过分地关注从政治学的视角上来看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性，不可能设计出高效率的行政体制。因此，行政研究应该从政治中分离出来，建立在管理的基础上而不是政治的基础上；应当走一条独立于政治学的研究思路，在实践上排除政治的干扰而建立起以效率为目标的行政体制。如果说威尔逊所强调的是行政运行技术特殊性的话，那么古德诺则对行政的功能做出了明确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上，这就为政治与行政二分找到了功能依据。 3.1.2主张运用比较、历史方法对行政学进行研究 3.1.3 政府功能分为政治功能和行政功能 3.1.4 政治与行政二者的对立统一关系 3.1.5 对人事行政思想的重视 3.1.6 对行政集权思想的提倡 3.1.7 对行政监督思想的强调
3.2古德诺对威尔逊“政治与行政二分思想”的发展 3.2.1 对“行政”范畴的界定
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威尔逊认为：行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府，它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面。政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。由此可以发现，威尔逊对行政范围的界定相对狭窄一些。
与威尔逊不同，古德诺从相对主义的角度来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，不仅包括政府行政，还包括司法行政。古德诺还对行政中政府行政的功能作了进一步的划分，一种是准司法的功能，它存在于司法行政与政府行政之间的交界处；第二种是执行功能（执行行政），这体现了行政的主要特征———执行性；第三种是统计或半科学的功能。
行政的各种功能同政治之间的关系是不一样的，其中执行的功能必须服从于政治的功能，其余的很大一部分与政治并无联系。 3.2.2 对行政学研究目标和任务的完善
威尔逊不仅对行政学的研究方法进行了深入的分析，而且还明确地提出了行政学的研究目标。他认为行政学研究的目标在于：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱、人力上的消耗来完成这些专门任务”。任何一个国家的政府，在从事行政活动之前，首先要明确其职能任务是什么，任务范围有哪些，政府应该管什么，不该管什么。威尔逊在此强调的“适当”，即是指凡公共事务应当由政府管理，而其它社会组织不能承担，这才体现“适当”；反之，政府统
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管包揽一切的社会事务，或应该由政府承担却不管，均为“不适当”。因此威尔逊认为，行政学首先要研究政府能够适当而且成功地承担什么职能任务，行政学应该以行政职能作为其研究的起点，其次是研究政府用什么样的方式、方法进行管理来提高行政效率，完成任务，这些构成了行政学各个部分的具体研究内容。
古德诺在威尔逊提出行政学研究的目标与任务的基础上，提出行政学不应该研究政治问题，不应该使用民主的或程序的标准，而应该注重对政府的行政效率、使用方法、技术标准节约成本等科学管理方面的研究，更进一步明确了行政学的研究对象。 3.2.3 对待民主与效率二者关系的态度
威尔逊指出，民主与效率是相互矛盾的一对概念，行政效率的提高会以牺牲民主为代价，反之亦然，这是行政学成为一个独立学科的原因之一。“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身体已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。随着他的精力和年龄的增长，跟他所具有的生活技能相比，已经彻底不相适应，他得到了力量，但却没有学会言谈举止的方法。因此，现在我们已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”。
与威尔逊的观点不同，古德诺政治与行政二分思想中渗透了当时西方社会传统和工业时代的价值诉求———民主与效率。政治与行政二分既是针对当时美国流行的政党分肥制而提出的一种对策，又是针对当时资本主义经济飞速发展所引起的国家政治体制变动的一种回
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应。实践证明它确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。政治与行政二分以民主选举、政党政治来保证和体现民主；而以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率，因此民主与效率便天然的统一了起来。 3.2.4 政治与行政的协调方式
古德诺对威尔逊政治与行政二分思想发展的突出贡献是对政治与行政二者协调方式的提出。威尔逊虽然也承认政治与行政之间存在一定的联系，但是并没有提出具体的协调方式。古德诺在《政治与行政》一书中，花了很大的笔墨论述了政治与行政二者协调的必要性以及二者之间如何取得协调：
首先是政治对行政的适度控制，为了保证表达出来的国家意志得到切实有效的执行，政治对行政的控制是必要的，但是为了保证政府的民主性和行政的高效性，又不能允许这种控制超过其所需要的目的，所以这种控制必须有一定的“度”，掌握适度原则；其次是行政的适度集权化，美国是联邦制的国家，地方政府（州政府）有很大的自主权，为了保障国家意志的执行，必须加强行政的适度集权化；最后是法外调节—政党的作用，实现政党对高级官员的控制，规范政党的行为，使党魁对政党负责，政党对人民负责，进而达到政治与行政的协调。
4. 国内研究现状与文献综述
4.1国内对对政治与行政二分的质疑
国内大部分学者对政治与行政二分的研究主要体现在对政治与行政
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二分的批评和质疑方面，主张政治与行政是不可分的、是相互联系的。其中最具有代表意义的学者许华义在《诘问与辩驳：政治行政“二分法”合理性危机》从三个方面来质疑政治行政二分。(1)在政治与行政的概念中，用“二分法”将其划分，是值得商榷的，政治与行政的外延存在着相互包含关系。在威尔逊那里，政治是“重大而且带普遍性的事项”与行政中“个别和细微事项的活动”二者在理论上似乎可以通过语言描述上的不同把二者区别开来，然而在实际的具体事务中根本无法划清界限。(2)民主与效率的角度。多党制竞争一方面体现民主，另一方面又会造成政府工作人员特别是政务官员的大换血，这带来的后果是难以培养有效的管理者，中断政府运作的连续性，极大地影响政府效率。(3)文官制度与价值中立的角度。威尔逊在建立政治与行政“二分法”的过程中，呼吁建立一支在技术上受过严格训练的文官队伍，强调公务员文官要保持价值中立，不得参加党派斗争，不得以党派偏见影响政策，然而实践中是难以做到的。从文官与政务官二者的关系上来看，由于政务官的任命和调动比较频繁，将导致政务官对具体的政务不熟悉，而文官长期从事具体的行政管理事务同样是具有“独立技术型”的官员，在决策制定的过程中，可以向政务官提供或传达有利于自身利益的信息，造成二者信息的不对称，客观上造成了文官处于政策之中并且在主要的政策中活动发挥重要作用，事实上，在日常生活中，文官很可能成为政策形成的主要来源。 4.2对政治与行政二分的拓展
王路《从政行二分法到行政三分制》中指出，在借鉴西方国家政
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策与执行分开的行政改革经验后，试图用“行政三分”即实行决策、执行和监督相协调的构想来指导政府改革，彻底打破以往各部门自定规则、自己执行、自我监督而形成的“权力垄断”格局。行政三分制是在借鉴国外行政体制改革模式上的创新之举。
5. 国外研究现状与文献综述
5.1国外对政治与行政二分的批评
公共政策学派对政治与行政二分提出了批评，认为政治与行政二分原则忽视了政府对公共政策的实际影响力。在公共政策研究中，人们发现威尔逊、古德诺根据政治与行政二分原则把政策制定与政策执行严格区分开来是不符合现实的，一方面，政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时，不仅可以使用行政裁量权，而且在政策制订过程中也常常听取行政人员的建议。在日常生活中，政府很可能成为我们政策形成的主要来源，政府最重要的活动是公共政策的制订，政府运作的过程也是公共政策的制订与评估的过程。另一方面，在政治活动中，任何体现国家意志的政治决策，也要经过一系列的信息、咨询、监督、反馈等行政环节，可见，在公共政策学家们的眼中，政治与行政是相互联系的、不可分割的。
新公共管理学派认为，公共部门的行政或管理不是孤立存在的，公众、政府的政治领袖及其公务员之间，由于制度安排和政治上的相互作用，彼此有着非常密切的联系，政府的事务总是被纳入政治之中在责任机制方面，政府的政治部分与行政部分之间必然会交叉，新公
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共管理学派认为，管理主义模式下的责任机制更易变化、更具有政治性。管理主义的责任机制在普通模式中增加了对公众的直接责任。新公共管理强调政府对于公众的直接责任，这种责任机制是对传统消极避险的责任机制加以改进和吸收私营部门责任机制的结果，而正是这种责任机制，有效地连结着政治与行政，使二者成为一个整体。在现实中，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，通过政治任命和明确的责任机制使高层公务员对政治家负责，可以加强对高层公务员的政治控制，增强他们对政治的回应性。
新公共服务的倡导者丹哈特夫妇认为政治问题与行政问题是相互作用的。他们并不否认政治与行政二分在行政学发展中的贡献，相反，将政治与行政的相互作用作为认识政府的关键因素加以推崇。他们反对将政治与行政二分过分绝对化，只有政治与行政的相互作用才能构成完整的政府。值得指出的是，在新公共服务者所设计的舞台上，政府只是配角，是公共利益实现的工具之一，公民才是演出的主角和最终目的。如果政府不能很好地配合并为公民价值做出贡献，它的权力合法性就会被其他主体所掠夺而流失。
发展趋势:自20世纪70年代末以来，西方发达国家掀起了一股新公共管理改革的潮流，其基本特征是政府职能的退缩和市场价值的回归。其中，最为引人注目的就是决策与执行的分离，设置执行局的主张。决策与执行的分开属于行政机构内部纵向的管理职能的划分和转变，这体现了当代各国公共行政体制改革与发展的基本趋势，也为
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实现政府职能转变、提高政府能力与行政效率提供了新的思路和视角。
综上所述，国外对政治与行政二分的研究主要体现在对政治与行政二分的质疑和批评方面，自从20世纪30年代以来，新公共行政学派、新公共管理学派、新公共服务学派、公共政策学派、只是从不同角度指出政治与行政二者存在一定的联系是不可分割的。 6. 政治与行政二分法与我国党政分开的辨析及对我国的启示
政治与行政二分的思想其核心在于处理政党与政府的关系问题，从外在形式上看，与我国的“党政分开”有着相似性。对于中国能否施行政治与行政真正意义上的二分，张康之教授持否定态度，他认为: “在我们看来，中国的情况是不能够简单地套用政治与行政二分原则的，尽管党政分开同政治与行政二分表面上看来极为相似，而实际上它们之间是完全不同的”。对于原因的解释，行政管理研究专家马骏则认为:“中国公共行政最大的特点就是，政治与行政是水乳交融，无法区分开的\忽略了政治维度的中国公共行政学研究，根本就无法真正理解与政治密不可分，浑然一体的公共行政现实。因此，将政治与行政二分的思想原封不动地套用在我国的制度建设中是不合实际的。”
然而，作为西方政治文明的典型思想，政治与行政二分的思想对于我国的党政建设和制度改革仍有重要的启发作用： 1.加强政府行政执政的主导地位，加强政府行政能力建设。 2.完善我国的人民代表大会制度
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3.加强公务员队伍的建设
7.政治行政二分法的历史使命 7.1政党分肥制
“政党分肥制”是美国历史上盛行的一种以党派关系分配政府职务的制度,大选获胜的政党通过任命公职报答该党的积极支持者,其最能显示`分肥'特点的是它任命公职不以能力大小为准,而是以效忠程度为据。在他们的眼中大选获胜后就赢得了一切,政府的公职应该由获胜的政党来任命。这种根据政治效忠程度来任免公职的作法实际上早在华盛顿时代便已存在。毋须质疑,政党分肥制的兴起,给当时的美国社会带来了巨大的不良影响。不过无论如何,它的兴起也有一定的历史合理性。如果我们把焦点放到更为具体的历史情境中,审视美国两党制形成的整个过程,可以很清楚地看到,政党分肥制是在现代政党政治发展过程中形成并发展起来的。从理论的高度来说,政党分肥制得以作为一种原则和制度形成并发展,在很大程度上实际上是政府协调运转的一个要求。政府的各个机构之间要想协调运转,就必须在国家意志的表达机构与执行机构之间寻求某种协调,即古德诺所言的政治对行政的控制。而美国的体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基础上的。一方面,在联邦制度实行之初,纵向的政府权力是相当分散的。众所周知,北美独立之初的邦联政府是相当软弱的,在处理国内外事务时缺乏足够的权威,而各州也常常自行其事,由此可知,当时国家意志的实际执行委托给了不受任何有效控制的地方自治机构。在这种情况下,州与州之间、州与国家之间具有一定的独立性。各个集团
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之间还有不同利益之争。在这种情况下,国家意志的表达与实际执行之间必定存在着较大的脱节。而1830年代以来,工业革命的进行,使州际之间的经济联系与人员流动得以加强,海关、铁路、河道、公路运输也需要在全国范围内加以统一的管理。但是这种绝对需要的协调性要求根本就无法在政府内部得到实现。在这种情况下,要在法定的政府体制中实现政治对行政的一定控制也就不可能了,那么怎么解决这个问题?同时,我们已经看到,政党在选举活动中起到了非常重要的作用,承担了国家意志表达的重要工作。因而,从政治理论的观点考虑,政党分肥制就在于把所有被赋予执行法律权力的官员,主管的或从属的、委任的或是选任的,都置于美国政治体制中承担协调政治与行政的功能任务的团体—“政党”的控制之下。也只有这样才可以实现政治对行政的一定程度的控制。很明显,由于当时缺乏全国统一的各类法典来实现这种政府成功开展行政工作所必需的协调,从而使得政党分肥制浮出水面并得以发展,将各类行政管理职位在一定时期控制在一个政党手中,实现一定的行政集权并借此协调国家意志的表达与国家意志的执行。可见政党分肥制是西方国家的权宜之计,是不得已而为之,是为了实现政治对行政的相对控制,保持政策执行中的连贯性而作的一种制度设计。然而政党分肥制,并不是解决这个问题的良药,这无异于饮鸿止渴,长此以往如何解毒?
7.2政党分肥制的弊病
政党分肥制给当时的美国社会带来了诸多弊端,主要体现在以下几个方面:其一,严重地影响了总统的正常工作;几乎每一个总统当选
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后都会被求职的“党魁”所包围,总统不得不花费大量的时间与精力来应付这些将其推上宝座的党魁,总统的权力十分狭小。
其二,文官素质下降,管理松散,人浮于事,工作效率低下。在政党分肥制中,能力大小对大多数官职的选拔,己不是先决条件。官职任命主要基于政治考虑而不是工作的需要,这些上任的官员对于政治老板的效忠胜过对职务的关心。政治对行政的过度控制最终容易导致无效率的行政,因为这会使行政官员们感到,要求他们做的并非是努力改进自己部门的工作而是对党的效忠。另外,党派之间为了争权夺利,每当新一届政府上台,即将下台的政党便拼命扩大文官队伍安插闲职借以束缚下届政府的手脚。这在客观上为行政低效率和官员的腐败埋下了祸根。
其三,分肥制所带来的争权夺利之风日益严重,这导致了党派之间为了取得争夺肥缺的胜利,在各地建立起了政党机器,而它又操纵了选举,这使政治离开了大街钻进了密室。使得早期资产阶级革命先行者们所追求的民主、正义完全变了样。
其四,政治对行政的过度控制必然带来权力的高度集中,而这种集权必然会引起大量的腐败活动。引起了人民对于政府的不满。早期的理论家为了实现对权力的制约苦心设计了三权分立制度,可是到了这个时期行政的高度集权成了对它们的嘲讽。这就产生了为分权而设立的政党竞争最终导向集权的逻辑悖论。难道民主的代价真是政治上的独裁。
7.3现代文官制度的发展
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政党分肥制的扩张所带来的诸多弊端,使文官制度改革也就成为历史发展的必然趋势。而这场改革以`《彭德尔顿法》为标志,《彭德尔顿法》是改革运动所取得的辉煌成果。它的颁布,标志着以考绩制为核心的美国现代文宫制度初步形成。
第一,彭德尔顿法规定建立文官委员会这样一个专门机构来统一领导文官事务。委员会由三人组成,同党成员不得超过两人,由总统提名经参议院同意后任命,职责是协助总统制订有关文官制度的规则,组织公开竞争考试,监督和调查文官法规的执行情况,建立一个超脱于政党政治竞争的文官管理机构。
第二,将公开竞争考试作为选拔文官的手段,录用官员遵循从高分到低分的择优原则。受任命的官员必须从最低级开始工作。文官的竞争须经文官内部的竞争考试,从而确立了“考绩制”原则。第三,为了防止文官在执行政策中的政治倾向,要求文官烙守“政治中立”的原则。文官可以是某党党员,但不得进行任何政治活动和政治性捐款,不得因拒绝这类活动而遭到免职。由此可以看出,彭德莱顿法已经具备现代文官制度的一些基本特征,标志着美国现代文官制度的初步形成。从中不难发现政治和行政相分离这一思想的影子。
8.行政学独立的思想渊源
8.1自由放任主义思潮与国家治理理论
自由主义思潮是西方国家主流的政治思潮,自由主义思潮的发展是西方国家历史演变的自然产物,自由主义思潮对西方国家,治理理论有着深远的影响。“三百多年来自由主义经过了传统自由主义和现代
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自由主义两个历史发展时期”，传统的自由主义是资产阶级反封建的历史产物。以人性论和个人的自由为基础,提出了一系列政治主张:首先,关于人的自由问题,提出了人的自由受到法律的保护任何人都不可以侵犯。“生命诚可贵、爱情价更高、若为自由故、二者皆可抛”的诗句表现的正是人们对于自由的向往,同时也在一个层面上说明西方自由主义思潮己经深入到了普通民众的心里;其次,关于国家的建立的问题,不管是霍布斯的《利维坦》、洛克的《政府论》、还是卢梭《社会契约论》都对国家建立于“社会契约”和“人民同意”的基本观点有着深刻的论述。可以说“主权在民”是西方政治思想的重要组成部分;再次是关于国家权力的制约。传统自由主义对国家的支治理产生了深远的影响。在自由主义的影响下西方国家普遍建立了三权分立制度,“立法”、“行政”、“司法”三权相互制约,特别是斯密、李嘉图等将自由主义思想发扬光大,在国家治理上,主张国家对社会的放任。“自从洛克以来自由主义就一直不满国家的干预。到18世纪末叶,己有相当大量的进步意见,主张社会如果不受干预,本质上就能自我调节。”可见传统的自由主义主张国家对社会的放任。正是因为这样“行政”仅仅是作为政治的附庸。行政不可能干预社会,也就是行政不能插手对“公域”的管理,在这一时期行政表现的是政治的统治职能,行政仅仅是政治实现统治的一个附属工具,因此行政学也还没有作为一门独立的、“反自由放任主义思潮”与国家行政理论 8.2、“反自由放任主义思潮”与国家行政理论
笔者在这里说的“反自由放任主义”思潮其实就是现代自由主义,
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之所以将现代自由主义称为反自由放任主义是因为在国家的治理方面,现代自由主义与传统自由主义不同,主张政府可以对社会进行干预。19世纪末20世纪初主要的西方资本主义国家相继进人了垄断帝国主义阶段。垄断资产阶级大肆的利用对市场的垄断,盘剥工人阶级和中小资产阶级。由于传统的自由主义主张国家对社会的放任,反对国家的干预,因此国家就无法实现对社会的调节。广大人民不仅没有得到工业文明的恩泽反而生活在水深火热之中,工人运动不断的兴起;另一方面资本主义进入垄断以后,客观上要求国家能够在海外市场的争夺上、海外资源的利用上给与帮助,因此建立一个“强有力的政府”就成了社会各个阶级的共同的要求。现代自由主义,是对传统自由主义的一种反思,,提出了个人自由与社会控制的界限是个人的行为是否危害他人。“密尔,还明确提出实行有限度的放任主义,国家必须发挥作用,实行一定程度的干预。”这一时期人们在对政府持一种比较积极的观点,认为政府可以介入社会公共事务。这在客观上是对行政学的发展奠定了思想基础。对社会公共事务领域的介入使得行政学的研究进入到了公共行政阶段,在公共行政阶段行政学第一次取得了独立地位。再来看看现实条件是如何催生了行政学。
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