对象，因而处理的事情多，内容复杂，政府能不能切实地为百姓办实事，能为百姓做多少事直接在乡镇管理工作中反映出来，因此，走群众路线对于乡镇行政管理也有很大的促进作用，能更好地吸收广大人民群众的意见和了解群众的需要，从而促进管理工作的顺利进行。

二、乡镇行政管理体制改革存在的问题分析

从我国乡镇行政机构的设置以及行政管理活动的特点中，我们不难看出在乡镇行政管理体制改革中存在的一系列问题，下面就存在的问题进行分析。

（一）政府职能混乱

行政管理学上的政府职能，是指政府在一定时期内根据社会发展需要担负的职责和功能，主要涉及政府管什么，怎么管，发挥什么作用的问题。

1.政府职能错位

政府职能错位主要表现为政企不分，政事不分，政社不分，在经济活动中扮演管理，经营等多重角色，经常参与到经济管理活动中，而不是起一个引导监督作用。在农村经济建设过程中，乡镇政府未能实现从计划经济到市场经济的过渡，依然扮演着管理者的角色，没有真正让市场引导经济发展，相反，政府应承担的公共服务职能却忽视了，在市场经济体制下，政府的职能已由过去的支配经济发展，转变为主要提供公共服务职能了。

2.政府职能越位

乡镇职能泛化，将自己当成一个全能的政府，实际上管了许多不该管的，管不了，管不好的事情，该放的权没放，很多需要市场本身解决的问题，政府却要下指标，定考核。最突出的表现是，作为市场主体直接招商引资，为了实施经济发展战略，招商引资成为很多政府的头等大事，政府利用手中的资源配置权，财权等政策性资源，举办各种招商引资活动，直接干预经济。

3.政府职能缺位

政府职能缺位即政府应当承担的责任没有落实下来。乡镇究竟管什么，怎么管，一直没有解决好，工作模式还是老一套，虽然领导叫累，干部叫苦，但农民却不满意，适应不了变化了的新形势的需要。主要表现为对农村义务教育，交通，环保，公共医疗卫生，农田水利等基础设施建设没有承担起应有的责任，农村优抚，救济等社会保障体系的完善，乡镇政府没有起到应有的作用。

（二）机构设置不合理，人员超编

乡镇政府是将党的方针政策，国家的法律法规落实到广大群众中去的最后一

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个环节，也是将民众意志与要求传输到政权组织中的第一道关口，对上传下达起着关键性作用。因此，乡镇政府的机构设置是否恰当合理显得尤为重要。在我国的乡镇行政机构设置中，存在不合理的地方：

1.乡镇机构膨胀且效率低下

比如有些机构的行政管理职能已经弱化了，有些基本上几经没有了，但机构却完整无损，一条蔗，一颗树，都由几个部门去管，有了成绩都争功劳，出了问题却相互推诿；乡镇政府的重要部门没有设置，而无关紧要的机构却占了很大一个比例。市场经济体制下，政府职能主要是社会管理和公共服务，因而机构的设置也应该侧重于服务型机构，然而事实上，乡镇的权力型机构还是没有减少，而服务型机构却还是不足以满足市场经济的要求。在机构设置不合理的情况下，乡镇职能愈加不明确，因而政府办事效率也就愈低下。

2.机构人员超编

机构的膨胀带来机构人员的膨胀，机构多了，相应的部门工作人员增多了，加上乡镇政府的人力资源管理不合理，人员的增加变成了人员的泛滥，基本的局面是一事一人，一事一职，造成人浮于事，这种人员超编的现象带来的结果是乡镇干部素质在下降，尤其是在利益的驱动下，乡镇干部多为自身谋私利，有了问题就相互推诿，推卸责任，真正为百姓办实事的越来越少了。

（三）缺乏权利约束和监督机制

行政监督是行政权力构成的一个重要组成部分，是提高各级政府行政效率的重要一环。在我国从中央到省，市，县的政府部门都设有内部监督机构即行政检察机关，而乡镇没有，导致内部监督缺位。

1.制度不完善

监督制度不完善，乡镇的“一把手”即镇长或其他上级领导，在理论上是本该受到监督的，但由于他们的领导地位使得他们主观上很少受监督，别人也客观上很少行使监督，结果是权力出现了“真空地带”。

2.官僚主义泛滥

乡镇干部的思想政治水平普遍不高，自律性低，为公众服务的意识淡薄，在利益的诱导下，往往将手中的权力异化为谋私的工具，引发种种腐败行为，如乡镇主要官员以及土地管理机构，民政机构等能够对农民收费，罚款的机构的主要干部，滥用私权为自己谋私。或向农民征收税费或对农民某些行为进行处罚，以满足自身的私利。

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3.政务不公开

政务的不公开不透明将百姓远远地隔离到政治生活之外，加上老百姓的维权意识以及参与政治社会管理的意识不强，他们的监督权自然而然被隐藏掉了。

（四）财政管理体制不完善 1.经济运行质量低下

乡镇经济发展水平不高，缺乏强有力的经济后盾，在财政支出方面，缺乏规范的制度。近年来，由于社会有效需求的不足，尤其是在金融危机的影响下，乡镇办企业下岗职工增多，就业压力增大，农民增收速度减缓，乡镇财政资金短缺等现象普遍存在，在这样的经济态势下，乡镇财政缺乏了经济支撑，也阻碍了乡镇职能的正常发挥。同时，乡镇缺乏有效的财政制度，制度不完善，也使财政支出缺乏明确的标准，致使财政超支时常发生。

2.县级与乡镇财权事权关系划分不明确

目前，乡镇还没有理顺与上级政府的财政关系，乡镇与县政府在财政收入权与支出权方面的权限与责任划分，决定了县政府给予乡镇政府有效行使职能的空间范围和责任范围。现行的财政体系还不完善。一方面，财政上的权责利不一致，财权集中在县级，事权集中在乡镇，财权与事权的不协调，使得乡镇处于难运行状态。另一方面，农村税费改革后，乡镇可用财力大幅下降，即使有一定转移支付，但上级转移支付金额赶不上财政减少，乡镇无法平衡预算，免征农业税后，乡村收入渠道变窄，可用财力不但难以保证基本的运转支出，而且无力偿还各种债务，本应为群众办实事却无法做到，发展农村经济有想法没办法，对乡镇财政职能的正常发挥大打折扣。

三、进一步深化乡镇行政管理体制改革的构想

我国法律及地方性法规规定的管理职能只落实到县政府，县政府是行政执法的最基层单位，乡镇是没有执法权的，导致乡镇政府在实际运转过程中存在种种弊端，为此，乡镇的管理模式和管理权限也应进行相应的改革和调整。

（一）在市场经济体制下转变政府职能

加快乡镇职能转变，首先要在淡化部门利益的基础上推进政企分开，政事分开，政社分开，把办企业的任务交给社会，交给市场，真正还权与企业，解决好“错位”问题。在处理该关系上时，必须坚持政府行政的市场取向，通过建立企业法人制度，使企业成为自主经营，自负盈亏的独立经济主体，政府主要是运用法律和必要的行政手段规范市场，维护市场竞争秩序，为企业的发展提供服务。

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其次，从全能政府转变为有限政府，树立“有限政府”的理念，明确政府的权力职责是有限的，其能力也是有限的，应该在自己的职责范围内做它应该做的事。切实按照市场经济的要求，把职能转向服务和协调，从繁琐事务中脱离出来，主要搞好政策指导，宏观调控。以“小政府，大社会”的目标来树立政府办实事的形象，切实解决好“越位”问题。再者，乡镇政府要适应新形势的变化，从新的视角审视自己的角色，应承担什么义务，明确该管什么，不该管什么，切实解决好政府的“缺位”问题。

（二）进一步深化乡镇机构改革

机构是职能的载体，政府职能转变要到位，新的职能要正确实施，都要靠组织机构来保证。

1.撤并乡镇，合并机构

对于机构膨胀问题，可以采取撤并乡镇，合并机构的方法。从我国各地区的行政区域以及经济发展这两个实情出发，因地制宜地撤并乡镇。按照政治，经济和机构职能的要求，对乡镇机构进行重组，使其政治，经济资源得以有效配置，解决以往机构“一盘沙”的问题。并将重点放在服务型机构的设置上，如有关社会福利保障，交通，水利，农林建设方面，真正把百姓的关心的事提上议程，而不是挂着着机构的名字却没人将职责落实到位。

2.做好人员分流工作

对于人员膨胀的问题，冗员过多是目前我国乡镇机构的普遍现象，造成乡镇财政支出大增。大力压缩乡镇财政供养人口，减轻财政负担已势在必行。要深化乡镇机构改革就要切实做到减少机构冗员，行之有效的方法之一是做好人员分流的工作，妥善处理好分流人员的各种问题。乡镇政府应该制定优惠政策，精简富余人员，从财政上支持解决分流人员待遇问题。要努力为分流人员创造再就业环境。如鼓励分流人员自主创业，并在政策上给予一定的优惠，激发分流人员的积极性。同时要完善健全社会保障制度以保障被裁退人员的基本生活，做人性化的政府。

3.科学制定人事编制

各级人事部门在定编制时，要科学定编，依法定编。要结合各地的经济发展水平，树立“有多少钱，办多少事，养多少人”的观念，对经济发展滞后，财政供给能力差的县，乡应从低，从紧核定编制额，从源头上控制财政支出的过快增长。缺乏法律约束是机构改革不能彻底进行的重要原因。我们要在法律的制约下，

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