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第二章 行政组织的历史发展与理论发展

教学要点：

西方行政组织的历史发展与理论发展：“统治行政”时期、“管理行政”时期和“服务行政”时期。我国行政组织的历史发展与理论发展：专制时代行政组织的历史发展与理论发展、改革发展时期行政组织的历史发展与理论发展；行政组织理论的最新发展述评。 教学要求：

掌握“统治行政”时期、“管理行政”时期和“服务行政”时期西方行政组织的历史发展与理论发展及评价；掌握我国专制时代行政组织的历史发展与理论发展；掌握我国改革发展时期行政组织的历史发展与理论发展；了解行政组织理论的最新发展。

第一节 西方行政组织的历史发展与理论发展

一、“统治行政”时期

1、古希腊和古罗马时期行政组织的特点 （1）行政组织职能简单且未明确分化。

（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工。

反映在组织结构上出现了立法机关、行政机关、司法机关、军事组织与宗教组织等，他们既相互交叉又略有分工。与之相应，行政管理亦带有民主与法治色彩。 （3）中央和地方的关系相对简单。

（4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。

2、中世纪时期行政组织的特点（1）立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。 （2）中世纪末期，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。组织内部的分工比以往明确、精细，其职能也扩展。但仍具诸多职能交错、宫廷事务与国家管理含混不分的特征。 （3）地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。英国地方行政组织自治权力较大，中央对地方干预较少；法国先是诸侯割据，后是中央集权。 （4）王权与教权的关系密切，既有利争又有合作。

3、资产阶级革命时期

关于国家行政组织与管理的论述多，思想内容丰富，代表性有18世纪汉密尔顿、19世纪密尔。

（一）汉密尔顿的行政组织思想

汉密尔顿（757-18O4年）美国的政治家，著作代表：《联邦党人文集》。 主要观点：

（１）扩大行政部门的权力。（行政组织思想中最有贡献的地方）

（２）建立强而有力的行政组织。强而有力的行政组织应包含四大因素：统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力。

（二）密尔的行政组织思想 密尔（1806-1873年）：19世纪英国著名的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表，《代议制政府》。 密尔的主要观点：

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（l）提出并论证，衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长； （２）政府职能：以不妨碍个人自由发展为前提；

（３）提出行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织。行政工作实行个人负责制。 （4）提出政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的专业性的人才来担任。

二、“管理行政”时期 （一）科学管理时期

1、泰罗的科学管理组织理论 泰罗（1856-1915年）：美国工程师，“科学管理之父”，1911年出版《科学管理原理》。 组织思想有：

（1）将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责。强调管理者与工人要合作。 （2）强调组织管理职能的专门化。所有的管理人员应当尽可能专门地分担某一种管理职能。 （3）强调组织工作要计划化，标准化，程序化。 （4）强调组织管理中的例外原理。

2、法约尔的一般组织理论与原则

法约尔（1841-1925年）法国人，1916年出版《工业管理与一般管理》。 法约尔的主要组织思想：

(1)组织与管理密切相关。管理的基础是组织。

(2)任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，而且也同样能应用于所有的各种人类组织。

(3)组织的层级结构。在组织中保持较小的管理幅度。越往上，管理者直接管理的下属人员越少，一般不要超过6人。

(4)组织管理五要素：计划、组织、指挥、协调、控制。 （5）14条组织管理原则

3、韦伯的官僚制行政组织理论 马克斯·韦伯（1864一1920年）德国社会学家，“组织理论之父”，官僚制（或科层制）理论。 主要思想有：

（1）任何组织的存在都是靠权威来维持的，合法的权威有三种类型：习俗惯例的传统权威、领袖个人超凡魅力的超人权威、理性法规的法理型权威。

（2）官僚制法理权威最适宜的组织形式。官僚制是按法理原则建立的一种理想化、正规化的组织形式。

（3）官僚制组织的主要特征：

官僚制与传统权威与超人权威的组织相比具有显著的优越性。精密性、速度、明确性，严格的隶属关系，恰好似机器生产一样。

4、怀特的行政组织理论

伦纳德．怀特(Leonard D．White)是美国著名的行政管理学家。1926年，他写下了著名的《行政学导论》，这是世界上第一本行政学教材。此书中，他第一次对行政组织进行了系统、

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全面的阐述，为行政组织理论的发展提供了一个基本框架。 第一、行政组织体制

怀特指出，组织体制是行政组织的核心。他结合英美当时行政组织体制的现状，将行政组织体制分为三类，即自治型与官僚型、中央集权型与地方分权型、独立型与权力汇一型。 第二、行政责任与权力的分配

怀特认为，“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的 适当分配为基础的。这是我们必须注意的一条重要原则”。同时指出，“适当

的权力必须与确定的责任同时存在。第一，适当法定权力的行使，必须有立法依 据，而且在许多情况下，要根据行政首长的命令来行使权力；第二，必须有充分的 财源，以适应法定的状况”。 第三、化良行政组织的标准

怀特认为，优良行政组织的标准包括：①能够获得优秀的人才；②组织成员有一致的责任和适当的权力；③将行政官员区分为政务官和事务官，明确各自的权责和任务，以职务划分原则，确定指标；④设置协调机构，专门从事综合协调工作；⑤设计有效的测量标准，对组织的管理效率进行精确合理的测量。

5、古立克、厄威克的组织理论 古立克、厄威克：分别是美国和英国的管理学家，传统组织理论和管理理论的汇集者，1937年发表《组织理论概述》论文，首次提出了“组织理论”这一学科名称。 主要思想有：

（1）古立克的七项要素：计划 、组织 、人事 、指挥 、协调 、报告 、预算 。即“posdcrb” （2）厄威克的八条原则：目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。

6、对科学管理时期行政组织理论的评述

企业组织的管理原则和方法成功地用于政府行政组织，企业组织理论研究的奠基人同时成为行政组织理论的早期代表。 （1）贡献：

提出了职能化（专业化）管理的原理；总结概括出管理幅度和管理层次原理；倡导“理性化-法律化”?的组织形态。总之，传统组织追求的理想组织是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系。 （2）不足：

忽视对组织的动态面的研究；忽视对人的主观能动性及多方面的需车的研究；未探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。

（二）行为科学时期

20世纪30年代，行为科学兴起。所谓行为科学，是综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为作客观的、科学的研究的学说。把行为科学的思想与方法引用到行政组织研究中，就产生了行为科学的行政组织理论。 1、福莱特的动态行政组织理论 2、梅奥的人际关系组织理论

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梅奥（1880-1949年）：美国管理学教授，人际关系学说、行为科学的创建者，“霍桑实验”（ 1924-32年），33年代表作《工业文明里的人的问题》。 基本思想：

社会人理论 ；“非正式组织” ；组织成员的满足 。

3、巴纳德的组织要素与平衡理论 切斯特·巴纳德（1886-1961年）：美国公共行政和组织管理方面的理论家，西方现代组织理论中社会系统学派的创始人。 主要贡献：

（1）组织的本质是一个协作系统 ； （2）组织三要素理论:

共同的目标、协作的意愿、信息； （3）提出权威来自接受 ； （4）提出组织平衡的思想；

（5）真正对非正式组织进行系统研究。

4、西蒙的决策组织理论 赫伯特·西蒙（1916－）是美国著名的行政学家，决策理论学派的创始人 ，1978年诺贝尔经济学奖，代表作《管理行为》或《行政行为》 。

主要贡献：

（１）组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”； （２）组织的目标就是追求决策的合理性； （３）组织平衡论；

（４）组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为：①权威、②组织认同、③信息沟通、④培训、⑤效率；

（５）组织设计论：①首先建立组织目标体系、②分工 、③组织的工作重心 、④组织的权力配置。

行政组织的研究焦点由对静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究 。

5、对行为科学时期行政组织理论的评述

注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，使组织研究从传统的静态研究转入动态研究。

不足主要表现为：过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义；过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究；关于组织的研究是带有封闭性质。

（三）多元发展时期

1、卡斯特和罗森茨韦克的系统权变行政组织理论

现代行政组织理论主要是用系统分析的方法研究行政组织 （１）塔尔科特·柏森斯（1902－1979年）：美国的社会学家，最早将一般系统论运用于组织