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第一章 绪论

教学要点：

行政组织的概念和特征、要素、功能；行政组织学的研究对象、研究内容、学科性质和研究方法；构建有中国特色的行政组织学的重要意义、指导原则、基本途径。 教学要求：

熟练掌握的概念：组织、行政组织。

熟练回答的问题：1.组织的特征；2.行政组织的特征；3.行政组织的要素；4.行政组织原理的研究对象、范围和方法。

能够熟练区别和分析的问题：行政组织与其他社会组织的区别。 需要了解的问题：行政组织的产生。

第一节 行政组织概述

一、组织的涵义 （一）组织的内涵

（西方语境中的）组织，英文为Organization，来源于器官（Organ），器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。后来又逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。（中国）组织，在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。如《辽史·食货志》说：“国人树桑麻，习组织。”

1、组织的现代定义：组织是为实现一致性目标,按一定原则所构建的相互协作并具有一定边界的社会群体(人群集合体)。

构成要素:两个以上的人、 目标和特定的人际关系

2、组织的内涵

A、组织是有目标的群体；(存在的前提) B、组织是按一定原则建立的

C、组织需要分工和协作(组织的本质是相互协作的关系) D、每个组织都有自己的个性

3、组织的特征：

有共同的目标或利益、两人以上的人组成、内部进行分工协作、有运行规则；、需要管理。

在现代社会，影响一个国家社会经济发展的组织主要是三大类：企业、政府、非营利组织。企业是经济组织，其职能是实现经济效益最大化。政府拥有的是社会管理的职能，非营利组织实施的是社会服务的职能，政府和非营利组织均称为公共组织。

（二）行政组织的含义

行政组织(广义)： 是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。

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行政组织（狭义）： 是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。例如，总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关、社会主义国家中的中央政府及其下属机关。我们国家是国务院系统及各地方政府组织体系。

1、行政的涵义

广义的行政：是指社会组织对一定范围内的事物进行组织和管理活动。分为“公共行政”(public adminisitrationg公共部门的行政管理)和“私人行政”(private adminisitrationg 私人部门的行政管理）两者的最大差别是公共性和法治的程度。

狭义的行政：是指政府行政，指政府处理国家的公共事务。

公共行政的公共性的体现：戴维.H.罗森布鲁姆《公共行政学—管理、政治和法律的途径》(1)宪政服务(2)公共利益(3)公共服务(4)主权代理

公共行政的西方传统根植于宪政主义（制宪民主）的思想方法，一方面强调对国家权力的制约（法治的价值取向），另一方面强调对公民自治的鼓励（民主的价值取向）。——尼古拉斯·亨利《公共行政与公共事务》

“三权分立”中的行政——宪政原则下的制度安排

行政法中的行政——依法行政是行政活动获得正当性的基础

国家干预的规模和范围的不断增长，行政机关的自由裁量权不断扩大；行政法的兴起，即承认行政扩张的事实，又限制其对权利的伤害。

宪政制度的传统强调自由竞争的市场经济，市民社会相对独立于政治国家，公民拥有独立于社会与政治权威之外的个体权利。

公共行政中的行政——国家对公共事务的组织与管理

2、行政组织的内涵Administrvtive Organization

就动态而言，行政组织是为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义与狭义之分：

广义：广义的行政组织—泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织。 不仅包括国家的政府系统，也包括国家的立法、司法机关和政党、企事业单位以及群众团体等其他社会组织内处理行政事务的组织。

狭义：狭义的行政组织—指国家的政府系统。

A 静态的组织结构。从静态的角度看，行政组织是一个完整的尸体，他是由按照职能目标分工，权力指挥关系，责任归属，工作程序设置的各个层级，各类部门，各个职位等所共同 构建的一个完整体系。行政组织结构是行政组织最明显的外在表现。

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B 动态的组织过程。从动态的角度来看，行政组织就是一个把人、财、物、时间、信息、知识、环境等因素在特定时间和空间内联系和配置起来的有机整体，是一个发挥组织功能的动态活动过程，实现组织目标，才能体现组织的存在，显示组织的生机与活力。

C 生态的组织环境。从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是出于外在社会环境发生人员，物资与信息的双向交流，离开了外在社会环境的支持和帮助，行政组织就无法存在。

D 心态的组织意识。行政组织是人们为了实现共同的目标而建立的群体。行政组织的成员对组织目标和组织内部权责关系的认识，以及他们在相互交往和思想沟通过程中的感知情况，形成了一定的人际关系网络和团体意识。后者的好坏直接促进或妨碍组织目标的实现。所以，我们在实际活动中必须注意组织成员的心态意识，注意组织总的精神状态。

（三）行政组织与行政机关、行政机构的关系

行政机关是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格，能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位，是一级行政组织。 行政机构是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。行政机关是联结各行政机构的综合体。

行政组织泛指行政机关、行政机构和行政部门。

二、行政组织的特征

公共性、服务性、社会性、法制性、强制性等。

三、行政组织的构成要素

组织目标、机构设置、组织人员、规章制度、权责体系、财物设备、技术信息、团体意识

四、行政组织功能的含义

所谓功能，即某一特定事物所发挥的作用，他是功效与能力的辩证统一。行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。

行政组织在行政管理中的地位 1、行政组织是政府职能的载体

行政组织的功能与国家的功能既有联系，又有区别。

联系：国家机器整体活动的总方向就是国家功能，即国家在管理社会事务过程中所具备的作用。国家功能是国家本质的外在表现。国家本质决定其功能，功能体现其本质。行政组织与立法组织，司法组织一起，共同构成了国家机器的组织体系。因此，国家要发挥他的功能，完成其历史使命，就必须使行政，立法，司法等国家机关通力合作，密切配合，共同发挥最大的作用和功效。

区别：而行政组织的功能，是与立法组织，司法组织的功能相对而言的，是整个国家爱机器功能的一个组成部分。行政是国家意志的执行，行政机关负责执行立法机关的法律，贯彻 实施其决策。政府行政组织是国家机器中的重要好组成部分之一，它代表国家行使行政权力，

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对社会事务进行管理，行政组织功能的行使以立法机关的法律作为出发点，对其负责，并受其知道和制约，以司法机关的强制力为后盾，并受其监督。反过来行政组织功能的发挥具有 相对的独立性，行政组织在法律赋予的职权范围内，自主确定其行为方式，创造性的开展功能活动，并制约和影响着立法机关与司法机关功能的实施程度。

2、行政组织是行政管理的主体

3、行政组织是行政人员的归属

行政人员是行政组织的力量之源；行政组织是行政人员的物理环境和精神家园的总和。

4、行政组织是行政活动的支点

组织与人是一切管理活动的两个基本支点，它们构成了管理活动的基本框架。

（二）织功能的内容

1、政治功能。它最集中的体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。

2、 经济功能。振幅行政组织的存在目的，就是为其经济基础服务，保护经济基础的巩固和发展，并以各种形式来推动社会生产力的发展。我过出于社会主义初级阶段，组织经济建设，更成为行政组织最主要，最基本的功能。

3、 文化功能。各国行政组织的文化功能，主要有两大内容， 一是，进行通知阶级的政治思想教育和道德品质教育。

二是，进行科学文化教育。现阶段，我过政府的文化功能主要体现在精神文明建设上。

4、 社会功能。当代各国行政组织的社会功能主要有：

（1）提供社会保障。社会保障既是对公民基本生存条件的保障，也是对社会经济活动正常运行的保障。

（2）促进工作的收入分配。一是，克服机会的不同等。二是，调解收入分配。

（3）控制人口增长。政府行政组织必须担负起责任，控制生育，实施计划生育政策。 （4）环境保护。

（三）行政功能的特点

1、 广泛性与有限性。行政组织的功能范围必然涉及国家行政与社会生活的各个方面，它包括外交，国防，治安，财政，金融，工业，农业，商业，文化，教育，科技，卫生，体育，社会福利，环境保护等诸领域。从这个意义上说，行政组织功能具有无所不包的广泛性。但是从另一方面说，行政组织功能是有限的。 性组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。

凡是私人生活领域，只要不触犯刑律，行政组织就不应干涉。 行政组织功能的发挥要以法律为依据。

行政组织自身的能力也是有限的，他不可能永远正确，也没有力量对社会事务包揽无遗。 2、 稳定性与变异性。在任何一种社会制度下，行政组织的主要功能都是相同的，他们出来