政府投资过度的成因与后果分析

内容摘要：政府投资是政府提供公共产品的重要渠道，是政府“弥补市场失灵、促使社会福利最大化的职责，也是形成社会总需求、支持经济增长的重要政策和手段。但政府投资要适度。若政府投资过度，反而会形成很多新的社会经济问题，从而制约经济增长。本文试着从经济学规律的角度找出政府直接投资的本质内因，并分析政府直接投资过度可能带来的后果和问题，并针对解决对策给出建议。

关键词：政府投资 政府投资过度 挤出效应 财政风险 只要市场存在对公共产品的需求，而市场本身又无法对此实现“帕累托最优”，那么，就只有政府来完成提供公共产品的职能。所以，在任何社会中，社会总投资都是由政府投资和非政府投资两大部分构成的（见图1）。

政府投资是由政府决策，并由国有资金进行投资的行为或由代表政府的国有企业进行的投资活动。其投资主体是政府，产权属于国家。

政府投资一般分为直接投资和间接投资。直接投资是上述的以政府为投资主体，通过政府投资项目完成政府对经济的支持和调控意图。间接投资是上述的以国有企业为投资主体而进行的投资活动。 本文所分析的政府投资是指以中央政府和地方政府为投资主体的使用财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金、其他政府性资金的政府的直接投资部分。其表现形式就是中央或地

方的政府投资项目。

政府直接投资是政府提供公共产品的重要渠道，也是形成社会总需求、支持经济增长的重要政策和手段。但若政府投资过度，反而会形成社会总需求结构的不合理、对私人投资的“挤出”效应、抑制居民收入增长进而影响分配结构并导致分配不公等社会经济问题，会对经济增长模式有深远的影响。

本文试着从经济学规律的角度找出政府直接投资的本质内因，并分析政府直接投资过度可能带来的后果和问题。并对解决对策给出建议。

政府投资过度的原因 （一）客观原因

1.市场边界不清和政府调控经济方式简单化使政府投资过度。我们知道，“弥补市场失灵，提供公共产品的生产、使社会福利最大化”是政府的职责所在。但问题是“市场失灵”部分怎样界定？若市场与非市场的边界不清，而政府“包办”项目又可以尽快达成权利部门的意图，那么政府的越界或“抢滩”市场的地盘，就变得顺理成章。有的时候，政府变成了“包办”。这样的决策和项目越多，就越容易形成政府投资过度。

2.政府调控经济的职能使其对经济增长有不可推卸的责任，政府投资所指向的政府投资项目是完成预期经济增长目标的最好载体。 凯恩斯主义者认为：要实现充分就业和均衡的国民收入水平，就必须抛弃自由放任的纯市场机制和传统政策，政府必须运用积极的

财政政策与货币政策，通过政府购买的增加以确保足够水平的有效需求，从而，实现社会经济总水平的均衡。

但是，政府购买仅仅是推动实现充分就业和均衡的国民收入水平的一个组成部分，政府购买必须与社会总需求的其他组成部分（消费c、私人投资i、国际贸易(x-m)）的比例适当。

从总供给-总需求模型（见图2）中可以看出，为达成宏观经济的均衡，即ad2=as2=潜在gdp，必须使ad1扩张到ad2。在经济前景不明朗时，若c、i、（x-m）不能有效扩张的话，则只有政府购买g的扩张才能实现宏观经济均衡。而政府购买的过度扩张会直接导致政府投资项目的过度。

2008年金融危机后，中央政府为了防止经济大幅度下滑，保障社会就业，实施了刺激经济发展的4万亿元投资计划，并要求地方政府提供相应的配套资金，随之也相应弱化了对地方政府投资行为的约束。因此，地方政府利用各种融资平台聚集银行贷款，发行债券，过度投资也就成为必然。

3.“官员决策”与“公共决策”的差距是政府投资项目过度的推手。经济学理性人假定认为：人以自身为出发点进行决策、追求个人效用最大化是本性使然，是客观存在。

公共选择理论认为：官员是市场的一个个体，是理性的、追求个人效用最大化的。官员总是从增进自身的效用角度来制定政策。他们不会一心一意地从单纯增进公共福利的愿望出发去制定对全社会成员都有福利的政策。

这个理论告诉我们，官员个体组成的决策集体，当他们对公共资源进行决策时，首先是他们各自利益博弈后的一个权衡结果。所以决策结果一定是以决策参与者的利益为先，不会是以社会福利最大化为先。其次，即使某一个决策过程不涉及决策者私利，但决策结果也是参与决策的集体或个人的知识结构、洞察能力、管理能力的综合体现。若参与决策的集体或个人的知识结构、洞察能力、管理能力偏离实际，则结果也可能不符合社会福利最大化。

这样脱离实际和现实的决策过多，也是政府投资项目过多的推手。 （二）主观原因

1.以gdp为核心的干部考核体系促使公权所有人通过政府投资项目为自己实现升迁的目标而形成政府投资项目过度。

目前我们对干部的考核任用机制表明：一般情况下，“经济发展快”的地方官员升迁得快，而贫穷落后发展慢的地区的干部升迁的机会就很少。就如同“高考指挥棒”一样，在官员那里实际上也有一个“gdp指挥棒”。追求gdp的增长本身并没有非议，问题在于一些地方的考核视gdp增长为唯一目标。促使官员的目的和目标都很明确，就是获得高增长率。

显然，在gdp增长为中心的指导下，地方政府会不可避免地有盲目投资行为和短期投资行为。如：放弃原则的“优惠条件”工程、以牺牲环境为代价的工程等。这些终会造成政府投资项目过度。 2.政府之间的竞争和地方攀比形成大量的重复项目、形象工程、示范工程，这些也是政府投资项目过度的推手