我国教育均衡推进中的财政公平问题探析
【摘 要】在教育日趋大众化的大背景下，教育均衡推进离不开政府充足的财政投入，财政投入是否公平、有效配置将严重影响教育质量公平的实现。当前我国教育均衡推进中政府财政供给失衡的现象仍然普遍存在，在区域之间、省际之间以及层级之间教育投入差异显著。因此，我们需要积极优化教育均衡推进中政府教育财政供给，以促进教育均衡发展目标的达成。
【关键词】教育 均衡推进 财政公平
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010— 2020年）》中明确提出均衡发展是义务教育的战略性任务，教育均衡不仅指地区、城乡、校际、群体间义务教育资源的分配，也应关注整个教育系统内部各层级教育或者各类教育之间的资源分配，包括教育资源在各地区教育之间、各级各类学校之间、各级各类教育之间的分配。[1] 政府作为教育均衡发展的承担主体之一，其教育财政政策的过度倾斜阻碍了教育均衡发展。明确财政公平对教育均衡发展的影响机制，了解当下我国教育均衡推进中财政不公平的现状及探究如何优化政府财政分配结构以促进财政公平等问题，将有助于实现教育均衡发展。
一、教育均衡发展与财政公平的策略互动
教育均衡发展主要指教育需求与教育供给之间相对均衡，它要求政府在教育均衡发展过程中承担起宏观调控的主体角色，平等、有效地分配公共教育资源。而财政投入是教育均衡发展的基本保障，是影响教育公平的重要因素之一。目前国内外绝大多数教育财政学者均认为教育公平和教育机会均等问题实际上是教育财政公平问题，近年来亦成为许多国家教育财政改革的一个新方向。[2]
1.教育均衡发展是实现财政公平的重要策略
均衡发展是我国教育发展的基本目标，正逐步从理念转变为一系列的政策及实践。教育均衡不仅仅是教育发展追求的目标，而且更是促进教育公平，实现“向所有人提供公平与优质教育”的重要途径之一。推进教育均衡发展以及利用均衡策略达到教育资源分配公平，促进了教育与社会的公正和公平。2005年教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中明确提出“把推进义务教育均衡发展摆上重要位置”，2006年国务院颁布的新《中华人民共和国义务教育法》更是基于法律视角对此提出了更为详细的规定，将推进义务教育均衡发展上升到法律层面。教育均衡发展是教育公平思想在新时代的延伸，已成为促进教育公平的主要策略。财政公平是教育公平的重要方面，是衡量教育资源分配的一个基本标准，这种标准保障教育财政投入控制在一定的范围内，保证受教育者获得相对均等的教育经费。这样的基本公平需要在发展过程中靠教育均衡发展策略的不断调整而达成。
2.财政公平是教育均衡发展的衡量标准
教育公平作为一种抽象的价值观，较难直接应用到我国特定历史时期教育均衡发展的状况和教育公平的程度的判断中。1905年美国的Cubberley最早把财政方法和教育公平联系在一起，他对单个州内学区之间生均支出不同的问题进行了研究。从此，教育财政公平成为了全美范围内政策争论和理论研究的焦点，推动了美国各州教育财政制度的公平化改革。教育财政从公平、效率、充足三方面审视政府对教育经费及其他教育资源的筹措、分配及使用的监督等，其最终目标是为教育服务供给提供财力保障。教育财政公平问题主要涉及三个方面：第一，教育资源在各群体之间是否进行公平的分配；第二，影响教育资源配置的公平程度及其变化趋势的因素有哪些；第三，在政策设计层面上来讲，以公平为价值取向的教育财政政策的关键点有哪些。[3] 从教育财政理论出发，结合我国实际发展形势，按照一定框架对教育财政的公平性进行评价与测量，则能反映出我国教育均衡发展的进程及效果，也为考察教育均衡发展过程中财政公平状况提供了基本标准。
二、当前我国教育均衡推进中政府财政供给失衡
在现实社会中，教育财政公平是指一般情况下财政分配的平等与特殊情况下财政分配不平等的有机结合。罗尔斯在其《正义论》中，将正义称为“作为公平的正义”，并且提出了两个“正义原则”，即平等性原则和差别性原则。[4] 基于衡量财政公平原则，笔者选取教育均衡发展进程中存在的各省和各层级教育之间教育经费的投入，以“生均”作为测度单位来分析财政公平问题。
1.省际生均教育投入差异显著
对于教育系统中处于相同的受教育程度的学生来讲，他们每个人都应该得到相同的享受公共教育资源的机会，在义务教育阶段表现为不论贫富、种族、性别，所有儿童都能够进入学校接受教育，获得大致平等的政府教育财政投入，这可以认为是从平等性原则出发的教育财政公平。2010年在各省接受同样义务教育的小学生的生均财政预算内教育经费投入上，北京作为政治中心城市，其生均财政投入高达16 191.59元；上海、江苏、浙江等发达地区的生均财政投入分别是13 150.31元、7 270.59元、6 374.89元，详见图1；而那些需要政府扶持的落后地区的生均财政投入却只有发达地区的1/3，如贵州省只有北京的1/8，可见我国教育财政投入方面存在的失衡程度过大。由于教育财政经费能反映出政府对教育经费投入的努力程度，因此可以看出我国受教育水平相同的学生接受教育质量不公平的情况。
2.层级教育之间教育投入差异显著
教育财政纵向公平强调的是“不同特性，差别对待”的理念。除了教育经费在各群体之间的分配不均反映出教育资源分配的不公平和低效，教育系统内部的层级结构也是对教育资源配置均衡的另一种考量，它对整个社会发展的公平影响至关重大。我们从教育经费结构指标出发，分析比较我国1995～2011年教育总经费在三级教育之间的分配结构的变化情况，详见图2。教育经费在不同教育程度
者之间的分配是不公平的，突出体现在高等教育受教育者占人群比例最低，但是获得教育经费的份额却很大。根据各级教育的性质和国际惯例，国家教育财政投入的重点应该是初等教育部分。在市场经济条件下，义务教育阶段应以政府提供为主，市场提供为辅，适当引入市场机制；非义务教育应进一步引入市场机制，政府与市场采取多种形式合作，共同发挥作用。对于受教育程度不同的学生来说，我国教育系统内部资源配置不均衡，政府在教育财政投入发挥职能上出现“缺位”与“越位”并存的现象。3.各省教育投入对经济和财政能力的依赖
财政中性的原则要求获得教育资助的权利不受其财富背景的影响，这就是说各地区（特别是经济落后地区）的教育财政投入与该地区的经济发展水平和财政能力没有直接关系。[5] 改革开放以来，我国经济发展实施“梯次推进”的战略，形成东部、中部、西部地区的划分，经济发展水平也呈现出相对的差异，从人均GDP来看，东部、中部和西部按此次序降低。2010年各省间普通小学生的生均教育经费投入与经济条件之间的关系显而易见，与各地的人均GDP的差距表现出很强的一致性，详见图1。越是经济发达的地区，其教育经费投入水平就越高，财政水平较低的省份义务教育在供给数量、经费投入、质量上都明显低于全国平均水平。这说明我国教育发展过程中，教育经费对地区经济发展条件的依赖程度是很大的。这也就造成了一系列的中部、西部教育发展水平不如东部的基础性原因。
三、影响我国教育均衡推进中财政公平的机理分析
在影响教育财政公平的因素中，财政体制和经济发展水平可能是重要的因素。大多数学者与政府官员认为，政府财政投入水平之所以存在较大的差异，一个重要的原因是政府财政政策对教育支出重点与方向发挥着决定的作用。
首先，我国教育财政体制的分权化。根据传统的财政分权理论，分权会激励地方政府更好地响应地方居民的需求，更有效地配置公共资源，增加教育等地方公共服务的提供。[6] 一方面，分权制在经济发展过程中发挥着很大的积极作用，个体的利益驱动被有效地激活，增强地方政府财政支出的能动性，有利于经济与教育快速发展，但是相对落后的地区还无法很快地适应分权制度，所以两极分化越来越严重。[7] 另一方面，我国“地方负责，分级管理”的教育财政体制，减轻了上级政府的财政压力，却加大了各个地方政府的财政压力，又因为我国还未形成规范的政府之间教育财政转移支付制度，也就不可避免地造成教育财政在落后地区和贫困学生中的不公平。教育财政的分权化改革是导致教育不公平现象的主要原因。
其次，我国教育财政投入对经济、财政能力的依赖。在不考虑教育财政政策的背景下，我国经济水平和各地区的财政能力是影响我国教育资源配置的重要因素。魏后凯、杜育红、王蓉、李祥云等研究者经过一系列的探究后得到一致的结论，认为地区之间经济水平发展的巨大差异是造成教育发展不均衡的主要原因之一。在区域经济发展方面，我国基本上采取了梯度推移的发展战略。东部沿海地区依靠自身发展和固有的地理优势以及国家所给予的明显优惠政策，其经济和社会发展都取得了举世瞩目的成就，不可避免地拉大了与中部、西部地区的差距。
在经济发展不平衡的状态下，某地区的教育发展水平往往是同该地区的经济发展水平呈正相关的，随着东部、中部、西部经济发展水平差距的扩大，教育财政投入水平差距也必然扩大。
四、积极引导教育均衡推进中的政府财政供给
为了实现教育均衡发展的目标，首先要保证教育财政供给的充足和公平，提高公共教育资源的利用率，调整政府教育财政投入结构。
1.继续加大教育财政投入力度
至今我国已实现财政性教育经费达到GDP的4%，意味着我国教育财政的发展过渡到了一个新的阶段，但是与发达国家相比，在这一比例上的差距依然存在，今后应继续加大教育经费特别是义务教育的投入力度。一方面，应优化政府的财政支出结构，进一步增加各级政府财政中用于初级教育阶段的支出比例。另一方面，拓展教育经费来源渠道的多样化，除国家财政性教育投入方式外，可借与企事业单位、社会团体及个人合作的方式进行筹资，同时通过接受社会捐赠、发行教育彩票等多种方式有效地促进教育经费总量的增加，当然，这些仍需良好的义务教育经费筹措机制的支撑。
2.上移基础教育财政责任的政府层级
我国自1994年分税制改革以来，基础教育事业费、专项资金和基建投入均由县政府和乡政府负责。在这种高度分散的财政体制影响下，我国地区之间经济发展的不平衡以及高等教育财政体制的特色促使基础教育甚至整个教育事业发展不均衡问题日益凸显。所以，基础教育财政责任应该上移，省级政府要承担一定的教育财政统筹与分配责任。中央和省级政府应该承担基础教育发展中更大的财政责任，通过财政拨款对基础教育进行宏观调控。
3.加强教育财政投入的监督管理
在我国现行体制下，衡量地方政府政绩和政府官员功绩往往是看经济增长，GDP增长是硬指标，教育经费是软指标。财政紧张的时候，地方政府甚至会挤占、挪用或截留教育经费来满足经济的增长。[8] 所以，必须完善教育经费管理体制，建立更加完整、严格的教育财政法案体系，教育经费投入应由政府或人大通过，各级政府、教育局和学校的教育财政责任经立法程序法定化。加强教育财政投入的监督管理，要行之有效就必须符合教育管理的一般规律，所以改革和完善现行的教育经费管理体制势在必行。从我国实际情况出发，主要适当增加分权成分，把教育投入的分配权和审议权分开，走民主化和科学化之路。
参考文献：
[1]翟博.树立科学的教育均衡发展观[J].教育研究，2008（1）.