关于如何挺高制度执行力的调研报告

曾看过一幅漫画，题目叫做“硕鼠是如何溜出银行的？”。画中一边一位经理守着一大摞制度文件，大谈制度完善；另一边金库防盗门半开着，一只大老鼠正背着钱袋子向外溜。漫画反映了我们工作中一个很现实的问题：制度执行力的欠缺使得我们的工作出现了很多漏洞。

一、制度执行力的含义

研究制度执行力，首先要研究制度本身，因为制度与制度执行力是紧密相关但又不能完全等同的问题。什么是制度，道格拉斯·诺斯认为，制度是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德伦理规范，其目的是对追求个人利益最大化的行为进行约束。可见制度代表的是一定的公权力，追求的是公平正义。那么什么事制度的执行力呢？目前理论界并没有一个公认的定义，笔者认为：制度执行力就是制度目标实现过程中制度的执行效力。 二、制度为何缺乏执行力

(一)制度不完善、不科学。人是制度的生产者，但是人总要受社会历史的限制，人精力、思维的有限性和一定经历、资历、学历下形成的能力有限性，会使制度设立的完善性受到限制；另一方面，每个人对制度的考虑、看法、观点不同，由少数人制定出来的制度要约束更多的人时，不管制度执行者是否为“制度中人”还是“制度外人”，很可能出现一些漏洞和问题。由此可以说，只有相对完美的制度，没有最完美的制度。问题在于有些制度相对完善也谈不上，比如说不符合

实际情况、形成时间滞后、存在较大“盲区”、约束不明确、与相应制度冲突甚至带有歧视性等等。

(二) 制度执行程序繁琐，缺乏可操作性。程序在制度执行中是必不可少的，适当的程序对制度执行的质量有保证作用。程序与程序之间形成执行的层次，与其相对的是执行的幅度。层次与幅度之间要求和谐。一项制度执行，其中的程序过多、制度执行的层次过多，要么使制度执行起来十分困难，要么使制度执行的成本非常大，对制度执行起负面作用。

(三)制度变化连续性不够。制度变化一方面是指对制度中部分内容的修改调整，另一方面是指一种制度取代另一种制度。从实际情况看，如果一项制度还基本合理时，对制度的修改调整，就需要注意前后相对连续性，把制度变化的程度与人们可承受的程度相结合起来，一下子改变过大，会造成诸多不适应，甚至引起公然反对，使制度执行起来困难很大。制度朝令夕改，没有经过深入调研和科学论证仓促出台，往往让执行者和遵守者均无所适从。

(四)缺乏对制度执行的监督考核机制。监督考核是制度执行中的一个重要环节，是实现制度目标的重要手段。目前，很多制度出台后，只是“走程序”，相应的监督考核没有或脆弱、方式方法不对、流于形式、缺乏经常性等，没有建立和完善制度执行工作责任制，不明确责任主体以及责任追究的具体内容，执行制度时紧时松、虎头蛇尾或“雷声大雨点小”、“执行做秀”等，使得制度执行的质量和成效得不到真正落实。要建立制度执行的受控机制和自控机制，使制度一方面由于

受不同利益主体、社会公众和舆论的监督强化执行力，另一方面通过完善内在执行机制，增强执行内在动力。

三、提高制度执行力的几点思考

(一)构建科学合理的制度。邓小平同志曾说过：“制度好可以使

坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”把制度制定好，是制度有执行力的重要前提。好的制度如何制定，笔者认为，关键是抓住制度的“五个维度”。一是理性维度，包括制度出台有没有现实性、有没有科学的依据、与相关的制度是否符合等。比如，从现实性的角度看，制度不是越多越好，而是要符合实际、满足需要、切实管用，能解决实际问题。否则制度多了反而就成了“制度阻塞”。比如说，立法多并不意味着是法治。事实证明，众多的限制经济人活动的法律，可能造成坏的市场经济。二是约束维度。对制度的约束对象必需明确，即“制度内人”明确化。不同制度，“制度内人”的组成有不同的特点，比如说，一般的公共道德准则，“制度内人”是社会上所有人，而特殊的从业标准、行业规定，“制度内人”只是特定参与者。三是标准维度。标准要符合实际，能够量化的尽可能量化。四是时空维度。对制度的时间、地点、背景和环境进行明确。五是情感维度。制度建设要遵循“人本精神”，体现制度对人的情感、公平关怀。对一些特殊例外，要作出相应的规定。

(二)明确制度执行的责权利。责是从执行的心态来讲，权是从执行的动力来讲，利是从执行的效果来讲。责、权、利是否明晰对执行力的影响较大，当制度执行的责权利不明确时，往往出现执行结果与

执行人应该获得利益和应该付出的成本没有直接关联，好坏一个样，制度实际上没有执行力，三者均衡才会发挥出成效，推动制度的执行。不同层次的执行者所拥有的权力、利益，应与其相应承担的责任密切相关。

(三)处理好制度执行的原则性和灵活性。关于制度执行的原则性与灵活性，原则性是首要、主要的。制度执行的原则性即维护制度的权威性和强制性。对此，美国学者提出“破窗理论”。“破窗理论”揭示了一个朴素而重要的道理：必须及时修复“第一扇被打破的窗户玻璃”，否则会危及整个制度大厦。强化制度执行的原则性：一是要突出“违制无小事”的观念，增强“护窗”的自觉性，促进按制办事。二是要严惩“第一个破窗”者，维护制度的严肃性，对初始违制者，调整现行的惩处惯例，不从轻，至少要从中等程度甚至从重惩处。三是要及时“补窗”。这包含两层含义：一是指加强监督检查，及时、善于发现“破窗”苗头，切不可使检查成为例行公事，敷衍塞责；二是指要“亡羊补牢”，举一反三，弥补原来规定之不足，进一步健全完善制度。而制度执行的灵活性是指在不违背制度基本原则的情况下，“变通”某些具体实施措施。受事物发展主观和客观条件的限制，制度必然有一个完善过程，执行过程中也需应对一些新情况、新问题，制度执行要有一定的灵活性。制度执行的灵活性与自主裁决权的增大并不存在必然关系，对此很多人存在一些错误认识。制度执行的灵活性表面上是对制度的不作为或弱作为，但实质上是动态地对制度的维护，异曲同工，与原则性达成的目标是一致的。