关系，则可以恰当地采用沃尔多所使用过的“医生和病人”的比喻来说明：医治病人的过程典型地包含了诊断、治疗和疗效观察，并依赖于最初的疗效来决定是停止治疗或再来一个疗程。如同医生一样，公共管理者寻找各种情形的一般规律，确定因果关系模式，辨别出恰当的干预，选取一种干预措施加以实施。对于公共管理者来说，这个过程所遇到的不确定性比医生遇到的要多得多。重要的是，理论对于管理绩效的取得有作用，但这种作用不是以完全预言的方式发生的。
对于公共管理学的主题和内容问题，学者们也提出了各自的见解。波齐曼和斯特拉斯曼于1990年出版的《公共管理战略》被认为是第一部较完整的公共管理教科书。在谈到该书为什么使用公共管理而非公共行政概念时，他们说原因在于公共管理涉及传统的公共行政学所无法包含的两个核心问题：一是战略问题，即关于公共组织的外部环境和它们更广泛的使命和目标问题；二是公共管理不仅在政府机构内出现，而且也在其他公共机构的背景下出现（而公共行政总是与官僚机构相联系）。他们还认为，公共管理注重组织的外部管理，而公共行政着眼于内部管理。
雷尼(H.G. Rainey)则认为，公共管理学应着重研究如下三个重要问题：第一，公共组织和管理者的类型之间存在什么样的区别？以往的关于公共官僚体制的文献的讨论过于一般化，往往集中在公共组织和管理者的共同性质上，低估它们的不同，也很少加以区别。公共管理已有这方面的尝试性研究，必须大力加强。第二，公共管理所要研究的“政治环境”指的是什么？这些脉络背景如何影响公共组织及其管理？这些脉络背景的关键因素和变项又是什么？既然公共管理被假定是在一种明确的政治和制度的背景下发生的，那么关于背景这几个问题就必须弄清楚。第三，说公共部门的管理目标是“模糊不清的”是什么意思？目标模糊又是如何影响公共组织及其管理的？人们往往将公共组织和私人组织比较而得出前者目标模糊的结论，但有几个调查表明，对于目标清晰和绩效期望问题的回答，公共管理者与私人管理者的答案并没有什么大的不同。所以，这个问题必须加以进一步的研究。1991年雷尼写了一本在美国很有影响的公共管理著作，书名叫做《理解和管理公共组织》。书中宣称：公共组织履行各项关键职能，它们必须加以有效的管理，而本书讨论的正是公共部门的卓越管理问题。该书以组织为焦点，是一本关于公共组织及其管理的综合性教科书。 林恩在《公共管理中的理论》一文中着重讨论了公共管理所使用的新的概念框架或理论，包括代理关系（委托一代理理论），市场、等级和小集团，有限理性和认知风格，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构，网络模式，垃圾桶模式，管理工具等等。他也写了一本很好的公共管理（学）入门书——《作为艺术、科学和职业的公共管理》(1996)。③该书对公共管理的兴起、内容及特征作了较好的分析，值得一读。
在此，我们顺便看一看英国“新公共管理”(new public management, NPM)学者对该学科的研究主题的看法。弗利耶(Ewan Ferlie)等在《行动中的新公共管理》(1997) -书中列举了新公共管理必须研究的四个重要的且有争论的主题：(1)公共部门与私人部门之间的差别和相似性；(2)组织变迁；(3)正在变化着的公共管理主体的角色与关系；(4)公共服务组织的战略顶层。由此可见，英国学者所强调的新公共管理（学）的主题与美国的公共管理学的主题是相似的。
诚然，作为一种新途径或新范式的“公共管理”，迄今尚未成熟，人们对它也有许多批评。有许多批评的确击中其要害，或是指出了它的局限或一些无法解答的难题。但是，目前它与公共行政学派、政策分析学派已取得并驾齐驱的地位。欧文·休斯(Owen E.Hughes)在《公共管理与行政》一书中认为，公共行政、公共政策和公共管理都是对公共部门的研究，是三种不同的范式或途径，它们之间也是相关的。然而在美国公共部门的研究中，这三个学派的学者之间的学术联系很少，他们有各自的追随者，有各自的学术会议和杂志。并且由于公共管理上述的特点以及更适于当代公共管理实践的要求，被人们看做是代表了公共部门管
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理研究领域的发展方向，它更具生命力，更有前景。
1.3什么是公共管理学
什么是公共管理学？它与公共行政学和公共政策学（政策分析）的关系如何？它们是同一个学科的不同名称，抑或是同一个学科的不同研究途径或范式，甚至是几个不同的学科？假如公共管理是一种新范式，那么，它的研究对象与范围是什么？与别的范式特别是传统的公共行政学的区别何在？这是西方学者一直在争论的问题，也是我国学者目前感兴趣和争论的问题。
1.3.1对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解
在英语中，public administration和public management既表示一种活动、一种职业，也表示一个学科或研究领域；在汉语中，表示学科往往加上一个“学”字，因此，比较容易区别一种活动或职业与学科。在西方，特别是美国的文献中，对作为一个学科的public management（公共管理学）主要有如下三种不同的理解： 一是将公共管理学等同于公共行政学，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。这些学者们反对将公共管理一词看做是新术语的说法，认为公共行政学早就使用公共管理一词，其含义与公共行政并无二致。例如，早在1940年，马克斯( F.M.Marx)就出版了一本名为《新民主中的公共管理》的著作；30年代国际城市协会所出版的杂志就叫做《公共管理》；1955年一本由赫德森( Cathery Seck Hudson)主编的关于公共行政学经典的书名叫做《公共管理研究中的基本概念》。当然，一些公共行政学派的学者们现在力图将当代公共部门管理的理论与实践的新变化纳入公共行政学的框架中。例如，我国学者很熟悉的罗森布鲁姆(D.H.Rosenbloom)的《公共行政学》这本教科书就是一例。在该书中，他认为，公共行政是管理的、政治的和法律的理论的应用和为全社会或社会的一部分履行规制和服务职能而执行立法的和司法的政府法令的过程。这是一种相当广泛的定义，涵盖了所有的公共部门及其管理活动，这就与（新）公共管理学派所理解的“公共管理”没有实质上的不同，基于这种理解建立起来的“公共行政学”与（新）公共管理学也不会有根本的区别。
二是把公共管理学当做公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。这以奥特、海德和谢夫里兹(J.S.Ott，A.C.Hyde and J.M. Shafritz，1991)所主编的《公共管理精华读物》作为代表。他们在该书的序言中明确指出：“公共管理是更广泛的公共行政领域的一个主要部分??公共管理的焦点是作为一种职业的公共行政和作为这种职业实践者的公共管理者??公共管理集中关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。这些工具的能力包括职位分类、招募和选择程序、影响管理、预算分析和规划、监督技巧、长期或战略计划、项目和组织评估、反馈和控制机制（特别是通过信息管理系统的反馈和控制机制）、合同管理、项目管理和组织重构等等。”该书选入的由格雷厄姆( Cole BleaseGraham)和海斯(Steven W.Hays)所写的《管理功能和公共行政的POSDOORB再考察》一文宣称：公共管理是公共行政学中的一个涉及技术和方法的子领域，公共管理学者关注的是效率、责任制、目标的获取和大量的其他管理方法和技术问题。 三是将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。有许多学者持这种看法。20世纪80年代初期，就有学者将公共管理看做一个新的学科框架。例如，加森和奥弗曼(G.D.Garson andE．S．Overman，1985)所写的《美国的公共管理研究》一书基于对美国公共管理研究广泛的调查研究，提及“公共管理的声望与日俱增”，他们认为原因也许是因为这个词比公共行政有更充满活力的内涵。佩里和克雷默(J.L.Perry andK.L．Kraemer，1983)在《公共管理：公共的和私人的
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观点》一书中宣称：“作为一种现代公共行政的特殊焦点的公共管理是新的东西。”他们的这种观点后来得到了雷尼的回应，他在一篇题为《公共管理：最近的发展和现在的前景》的文章中说(H.G.Rainey，1990)：“在过去的20年，公共管理的话题已经强有力地提上了那些对政府行政管理感兴趣的人们的议事日程。”他认为这也许是由于政府的名声越来越不好的缘故。第一本为“公共管理”确立基本学科框架的教科书，可能要算波齐曼和斯特拉斯曼的《公共管理战略》 (Barry Bozeman andJeffrey D.Strassman，1990)。他们在该书中说：“本书所用的概念是公共管理而不是公共行政??这里使用公共管理一词有两个理由：第一，本书关心战略问题，涉及公共组织的外部环境和它们更广泛的使命和目标。公共管理一词似乎也正是按照这种方式进化的，这使得它所关心的东西比内部行政要多得多??第二，公共管理不必只是在政府机构的背景下出现，而公共行政一词总是或最终在整体上与政府官僚机构相联系。公共管理这一新术语可能更具弹性。”在另一处地方，他们又说：“当代公共管理是某种不同于传统的公共行政的东西??我们并不简单地反对传统的公共行政。我们都仍对公共行政感兴趣，我们教授公共行政的各种课程，我们也曾经是公共行政学者。但公共管理则不同，不同的主要方面是：如果它要成功地运转的话，那么它就必须要有战略的轮子。与公共行政相比，公共管理更广泛、更综合和更少受功能专门化的限制。在很大程度上可以说，公共管理是对组织外部环境的管理，公共行政则存在于组织的脉络之中。” 20世纪80年代末90年代初以来，在西方出版了大量的第三种意义上的公《公共管理战略》之外，还有林恩的《作为艺术、科学和职业的公共管理》(1996)、巴可夫和纳特的《公共的和第三部门组织的战略管理》(R.W.Bakkoffand P.C.Nutt，1992)、雷尼的《理解和管理公共组织》(HaIG.Rainey，1991，1998)等。这只是美国的文献，要是算上英国、新西兰、澳大利亚、加拿大、荷兰等国的新公共管理文献，可以说目前已有大量的公共管理学文献了。
1.3.2公共管理学的研究对象
按照唯物辩证法和科学哲学的观点，任何一个学科都是以客观世界的某一类事物、现象或过程作为自己的研究对象。它要探讨这类事物或现象及过程的本质联系或规律性，从而形成学科的概念、范畴、定理、原理和方法的理论体系。公共管理是一种客观的社会活动及过程，它构成公共管理学的研究对象。公共管理学要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。 因此，公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品；或者说，公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品的学问。
我们对公共管理学所作的这种界定与国内外学者关于（公共）行政学的定义有联系，但也有明显不同。我们列举几个有影响的定义，以供读者比较。
沃尔多：公共行政学是“研究公共行政这一特定过程的学问”，而“公共行政就是政府持续不断地活跃着的业务工作，这种业务工作是通过一系列组织和管理程序，同法律的执行联系起来”。 F.A.尼格罗和L.G.尼格罗：公共行政学研究政府的公共行政活动，而公共行政可以分解为如下内容：“(1)是公共机构中的一个协作性集体的努力；(2)它遍布于三大政府部门（行政、立法和司法）及它们之间的相互关系之中；(3)它在公共政策的形成过程中发挥重要作用，因而是政治过程的一个部分；(4)在许多主要方面与私人行政不同；(5)在为社区服务方面与大量的私人团体和个人张金鉴：“行政学就是对行政现象与事实作有组织有计划的研究，
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而获得的原理与法则的系统知识。”
黄达强等：“行政学是研究国家行政组织对社会事务进行有效管理的规律的科学。” 夏书章：“行政管理学是研究国家行政管理的科学，是研究在行使国家权力对社会事务进行管理的活动中有效地组织和协调各种管理要素的科学。行政学的宗旨在于提高行政管理的效能和效率。” 显然，与上述行政学的定义相比，公共管理学的范围更宽。传统的行政学定义把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管政府行政机关仍是研究的核心主体，但公共管理学不仅明确地将其他国家机关（立法、司法机关等）当做研究对象，而且把其他公共组织的管理活动也纳入了自己的研究范围之中。
1.3. 3公共管理学的学科特征
根据上一节的讨论，公共管理学的特征及其与传统公共行政学的区别可以作如下简要的刻画：
第一，就研究对象与范围来说，公共管理学并不像传统的公共行政学那样，将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。
第二，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。传统行政学主要建立在政治学的基础上，尤其是将官僚体制理论和政治一行政二分法作为其理论基础；公共管理学的研究者来自广泛不同的学科，他们充分吸收了当代各门科学的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。
第三，公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，这使得战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦理这样一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主题成为公共管理学的核心主题。
第四，公共管理学也涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题，如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、委托一代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府失败、准市场、学习型组织、多元组织、认知风格、管理网络、管理工具、成本核算、信息管理系统等等。
第五，公共管理学既是实证的（重视经验研究，从经验中汲取知识），又是规范的（提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为）。因此，案例分析成为公共管理的一种核心研究方法，这就有别于传统公共行政学过多地局限于规范研究，囿于普遍适用的“行政原则”的探讨。
第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式。因此，与传统行政学相比，它更具现实性。
1.3.4公共管理学的研究途径和方法 1．研究途径
公共行政学在其发展的不同阶段，采取了不同的研究途径或研究方法。
早期的公共行政学者主要采用制度或法理的研究途径（形式主义的研究方法），侧重于对政府制度、机构、法规方面的研究；20世纪20年代，受“科学管理革命”的影响，公共行政学都采用了所谓的“原则”研究途径，注重对一般的行政管理原则的探索和概括。 三四十年代之后，受政治学“行为主义革命”的影响，公共行政学推崇经验科学的研究
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