共管理：公共的和私人的观点》一书中在界定什么是公共管理时宣称，他们关于公共管理的灵感来自威尔逊的这篇经典论文，并将威尔逊的思想基础归纳为如下四个方面：(1)以政府作为主要的组织脉络背景；(2)以执行功能作为合适的焦点；(3)以发现有效管理的原则和技术作为发展管理能力的关键；(4)将比较作为该领域研究取得进展的方法。这样的话，威尔逊的论文强调的也就是公共管理而非只是公共行政的东西了。

无论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看做是对传统的公共行政学途径的过时或失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。在20世纪二三十年代所形成的、并在60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学范式是建立在科层制理论和政治一行政二分法的基础上的，它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构、过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。在与厄威克( Lyndall Urwick)合编的《行政科学论文集》中，古利克(Luther Gulick)将公共行政学的基本原则概括为著名的“POSDCORB”，即计划(planning)、组织(organizing)、人事(staffing)、指挥(directing)、协调(coordinating)、报告(reporting)和预算(budgeting)七个原则或原理。

第二次世界大战后，传统的公共行政学途径受到了来自各个方面尤其是政治学行为主义的批判。在这些批判者中有西蒙( Herbert A.Simon)、达尔(RoberrcA.Dahl)、阿普比(Paul H.Appleby)、诺顿·朗(Norton E.Long)和沃尔多(Dwight Waldo)等。行为主义革命从对体制（官僚机构）的研究转向对政治行为的研究，使公共行政学失去了在政治学中的中心地位。然而，传统行政学的根基并未真正动摇，新的范式并未确立。尽管西蒙猛烈地抨击传统行政学的政治一行政二分法和所谓的行政原则，并提出一种以决策为中心的行政理论，但他最终 并未摆脱传统行政学框架的束缚。

20世纪60年代中期以后，出现了两种取代传统公共行政学的尝试：一种是以弗里德克森(H. G. Friderickson)等人为代表的新公共行政学(new publicadmirustration)，它强调一种民主取向的公共行政学，但这种范式似乎只是昙花一现，未成气候；另一种是政策分析或政策科学( policy analysis，publicsciences)，其根源可以追溯到1951年拉斯韦尔(H. Lasswell)等主编的《政策科学》一书，60年代末和70年代初迅速成长，在七八十年代成为与传统公共行政学相抗衡的学派。正是主要在公共政策学院和商学院的背景下，特别是前者对政策执行的研究上培育出了公共管理的新途径或新范式。

1.2.2公共管理范式的出现

20世纪七八十年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。波齐曼(Barry Bozeman)和凯特尔(Donald F.Kettl)等学者对此作了清楚的说明。波齐曼在《两种公共管理概念》一文中说：在70年代末的美国大学中，几乎同时出现了两种明显不同的公共管理途径：一种是来自公共政策学院的政策途径( the policy approach)，简称为P-途径；另一种是来自商学院并受传统公共行政学影响的商业途径(the business approach)，简称为B-途径。

在波齐曼看来，公共政策分析或政策科学是一种以政策研究定向，重视定量分析方法尤其是经济学分析手段的一种新学科，公共政策学院（如哈佛一肯尼迪学院、密歇根大学公共政策研究所、明尼苏达大学的汉弗莱研究所、加州大学伯克利分校的公共政策学院等）部分地是以与旧的公共行政学院决裂的方式创建起来的。然而，这种新学院或新学派很快发现了自己的局限性：停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究；实际的公共部门管理很少要求正式的定量分析或重大的政策设计，却对政策执行或政策管理有更多的要求。公共政策学院需要某些与公共行政学相类似，但又与这个旧的学科有区别的东西。公共管理正是在70年代开始兴起的执行研究热潮中，作为这种解决办法而出现的。70年代中期，公共政

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策学院的教师们开始使用公共管理一词，并开始设置公共管理课程。

普雷斯曼(Jeffrey L．Pressman)和韦达夫斯基(Aaron Wildavsky)所发起的政策执行研究（执行运动）把焦点集中在政府的项目( program)而不是如传统行政学那样集中在机构( burau)上。将项目作为基本的分析单位，机构方面的重要性不再由它自身所决定，而是由它与公共项目绩效的相关性所决定。许多执行研究的学者将执行研究看做是一种新的东西（既不同于政策制定研究，也不同于传统的行政研究）。凯特尔认为，执行研究从两个方面推动了公共管理的发展：(1)执行研究将问题的焦点由组织（尤其是结构和过程）转移到公共项目及其产生的结果上。这种研究焦点的转移具有深刻的含义，即学者们再也不能单一地看待组织及其对公共项目的贡献了。执行研究把项目放到了核心地位并要求研究组织如何对项目做出贡献。更重要的是，执行研究首次使绩效问题变成了争论的焦点，公共行政学者们不能再自信地假定如果行政人员以正确的方式发起执行并调整行政系统的话，那么，政治家所制定的政策就能产生有效的结果。管理绩效问题超出传统行政学所能解释的范围，这就正如哈格罗夫(Erwin C.Hargrove)所说：在政策方案和政策结果的链条中缺少一个环节，那就是绩效管理。(2)执行研究超出了公共行政学，也超出了政治学而达到了一个更广泛、综合的跨学科基础。这是因为传统的公共行政学的组织焦点留下了一些重要的问题没有解决，执行运动的学者们也想从绩效重要性的发现中创立一种新的知识体系，而来自不同学科领域的学者带来了不同的思考方式和知识基础。正是这种由组织结构与过程向项目与绩效的焦点转移的趋势以及不同学科学者的共同努力，促成了公共管理范式的兴起。

为公共管理的发展做出贡献的还有商学院的学者们。正如波齐曼所分析的，他们是一批在商学院教书或者在经济学和一般组织与管理专业中受过系统训练的学者，他们发展出所谓的B-途径，即强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。在如何看待公共组织与私人组织的关系问题上，P-途径主张“公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同的”(W.塞尔的名言)；而B-途径往往相反，强调这两种组织及其管理的相似性，较少对两者加以区别。B-途径关心发展经验理论，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式；它把焦点集中在战略和组织管理在70年代开始兴起的执行研究热潮中，作为这种解决办法而出现的。70年代中期，公共政策学院的教师们开始使用公共管理一词，并开始设置公共管理课程。

普雷斯曼(Jeffrey L．Pressman)和韦达夫斯基(Aaron Wildavsky)所发起的政策执行研究（执行运动）把焦点集中在政府的项目( program)而不是如传统行政学那样集中在机构( burau)上。将项目作为基本的分析单位，机构方面的重要性不再由它自身所决定，而是由它与公共项目绩效的相关性所决定。许多执行研究的学者将执行研究看做是一种新的东西（既不同于政策制定研究，也不同于传统的行政研究）。凯特尔认为，执行研究从两个方面推动了公共管理的发展：(1)执行研究将问题的焦点由组织（尤其是结构和过程）转移到公共项目及其产生的结果上。这种研究焦点的转移具有深刻的含义，即学者们再也不能单一地看待组织及其对公共项目的贡献了。执行研究把项目放到了核心地位并要求研究组织如何对项目做出贡献。更重要的是，执行研究首次使绩效问题变成了争论的焦点，公共行政学者们不能再自信地假定如果行政人员以正确的方式发起执行并调整行政系统的话，那么，政治家所制定的政策就能产生有效的结果。管理绩效问题超出传统行政学所能解释的范围，这就正如哈格罗夫(Erwin C.Hargrove)所说：在政策方案和政策结果的链条中缺少一个环节，那就是绩效管理。(2)执行研究超出了公共行政学，也超出了政治学而达到了一个更广泛、综合的跨学科基础。这是因为传统的公共行政学的组织焦点留下了一些重要的问题没有解决，执行运动的学者们也想从绩效重要性的发现中创立一种新的知识体系，而来自不同学科领域的学者带来了不同的思考方式和知识基础。正是这种由组织结构与过程向项目与绩效的焦点转移的趋势以及不同学科学者的共同努力，促成了公共管理范式的兴起。

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为公共管理的发展做出贡献的还有商学院的学者们。正如波齐曼所分析的，他们是一批在商学院教书或者在经济学和一般组织与管理专业中受过系统训练的学者，他们发展出所谓的B-途径，即强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。在如何看待公共组织与私人组织的关系问题上，P-途径主张“公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同的”(W.塞尔的名言)；而B-途径往往相反，强调这两种组织及其管理的相似性，较少对两者加以区别。B-途径关心发展经验理论，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式；它把焦点集中在战略和组织管理上（公共管理对战略管理的重视主要来自B-途径）。然而与P-途径不同，B-途径仍然更多地以过程为取向，因此，传统公共行政学中关于组织设计、人事管理、预算一类的主题也是B-途径的学者感兴趣的。

按照波齐曼的说法，公共管理这两个来源或途径有其各自的体制与职业上的背景或基础，P-途径主要来自公共政策学院，并流行于“公共政策分析与管理学会”中，其研究成果（论文）最常见于《公共政策分析与管理》杂志；而B-途径主要来自商学院，并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用，其论著最常见于《管理科学评论》、《管理科学院院刊》和《公共行政评论》等杂志。波齐曼将这两种途径加以比较，认为两者有某些共同点，如以组织外部定向（即关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，尤其是偏爱案例分析法。这两种途径又各有所长：P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话；而B-途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。

经过20世纪七八十年代的孕育和进化，公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。1991年9月20—21日来自全美的73位学者汇集于MPA项目发源地的雪城大学(Syracuse University)麦克斯韦学院，举行第—次美国的公共管理学术研讨会(The National Public Management ResearchConference)，这可以说是公共管理新范式诞生的象征性标志。这次会议的主要动机是“把不同公共管理途径的信徒们团结起来”，目的是：(1)评估公共管理学科的现状；(2)发表和交流最新最好的公共管理研究成果；(3)通过弄清理论、 研究和方法论的分歧来推动公共管理的发展；(4)为公共管理学者之间的交流创造便利条件。会议达到了预期的目的，取得了巨大的成功。会议论文后来以《公共管理：学科的现状》为书名于1993年结集出版，该书可以看做是公共管理学派的“宣言”。此后，全美公共管理学术研讨会每两年举行一次。第二次会议于1993年10月在威斯康星大学福莱特公共事务研究所召开，会期三天，此次会议的论文集也于1996年由霍普金斯大学出版社出版，书名叫做《公共管理（学）的现状》。进入90年代，公共管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大途径或三大范式之一。（这三个学派有着各自的信徒、学术活动和专门的杂志，且彼此之间的学术联系不多。）

1.2.3公共管理范式“新”在何处

那么，作为公共部门管理研究第三种途径或范式的公共管理“新”在何处？它有什么样的基本特征？

在上述提及的全美第一、二次公共管理研讨会的论文集——《公共管理：学科的现状》和《公共管理（学）的现状》中，公共管理的倡导者们对这些问题作了相当充分的讨论。凯特尔认为，公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，它既不同于传统的公共行政学途径，也不同于政策分析中的执行研究途径。它在公共政策学院中成长，并在公

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共政策分析与管理学会中结出果实。它的倡导者试图从案例分析和个人经验中汲取可以广泛应用的经验教训，并且该途径的发展很少借助于公共行政学和执行研究的成果。

凯特尔综合了20世纪80年代公共管理学的代表性著作，将公共管理途径的特征归纳为如下几个方面：

(1)拒斥公共行政学和执行研究。公共管理从一开始就明确拒绝公共行政学和执行研究这两种传统。这只要看看一流的公共管理学者很少是公共行政学家或政治学家这一点就可以说明问题。公共管理学者来自各种学科背景，倾向于推进原有的知识背景而产生新的见识。他们把公共行政学和执行研究抛在一边，因为他们认为前者对政策和管理没有多大指导意义，而后者则给人们描绘出一幅政策及项目很少起作用的灰暗的、令人失望的图画。其实，公共管理更多地是从商学院的战略研究中成长起来的。

(2) 一种乐观的规范研究领域。与执行研究致力于研究取得项目或政策目标的不可能性不同，公共管理致力于研究如何产生结果。可以对照这样两种说法：执行研究的发起者普雷斯曼和韦达夫斯基在《执行》一书中说：联邦的项目起作用是令人惊奇的事；公共管理学者林恩( Laurence E.Lynn)在《管理公众的事业》中则说：“政治执行者对于政府绩效的获得是关键的。”

(3)以顶层管理者的战略决策为焦点。公共管理分析的单位是公共机构的高层管理者的行为。高层管理者的工作是决定战略。而公共行政学主要的任务则正如批评者所说，是寻找所谓的行政原则——这些原则很少对实践者有指导作用；执行研究则似乎认为执行难以有结果；公共管理则给公共管理者以坚定的支持，让他们取得结果。

(4)通过案例研究来发展知识。公共管理研究通过一种粗糙的演绎方法，通过与商学院相类似的决策案例和公共管理者的个人经验来寻找真知灼见。公共管理者往往认为，难以作出预测和发展出模式，但可以靠观察来了解什么东西能起作用，什么东西不起作用，并从观察中推出管理者所能运用的命题，最终的目标是一系列规范，以推导管理者的行为。

(5)为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。在公共政策学院中，政策分析已取得支配地位。这部分是因为经济学往往在其中起主导作用，部分是因为决策被当做更重要的问题，而（公共）管理在决策分析中是次要角色。然而，成功的政策创新表明，它们很少是由政策分析的综合研究所产生的，相反，“管理者最了解情况”（管理实际更重要），公共管理自觉地为取得与经济学和政策分析的同等地位而努力。

波齐曼在作为《公共管理：学科的现状》导言的“两种公共管理概念”一文中则力图将P-途径和B-途径加以综合，认为公共管理途径应具有如下特征：(1)既关心战略，又关心过程，但以一种外部的焦点取向；(2)在强调“硬”知识（管理方法、技术尤其是定量分析技术）的同时，继续关注“软”知识（管理的政治环境、价值等）；(3)以资深公共管理者（中层和高层管理者）为方向；(4)给公共管理中的“公共的”下更广泛的定义，以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含其中；(5)关注理论和规范研究。

他在该书的结论中总结书中所收入的各篇论文的观点时，认为对于什么是公共管理，大家有如下共识：(1)关心规范研究和规范理论；(2)焦点集中在公共管理和公共组织的明确特征尤其是政治影响上；(3)问题焦点甚于过程焦点；(4)强烈主张脉络背景和经验知识；(5)关注战略和多元组织问题。

佩里在《公共管理理论：它是什么？应该是什么？》一文中力图阐明公共管理理论的性质。他认为，公共管理理论提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用和实际的概括或知识（“有用的和实际的”是说公共管理理论必须是关联的和以问题为方向的）。公共管理理论要做到这一点就必须提供行动理论和规范理论：前者有助于公共管理者了解或解释他们所处的脉络背景和潜在干预的功效；后者则给予公共管理者思考和认识他们应该如何行动的能力。公共管理研究应将这两种理论有机地加以结合。至于公共管理理论与公共管理实践的

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