绪论：公共管理（学）的视野

公共管理学可以一般地定义为对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究，或定义为对公共组织如何有效地提供公共物品的研究。它是由传统的公共行政学的进一步扩展而形成的，其主要部分或核心仍然是对政府管理活动的研究。

当代市场经济国家公共管理的理论与实践已发生了深刻的变化；我国社会主义市场经济体制的不断完善以及加入WTO大大地改变了政府公共管理的性质、范围、内容、方式。这对于传统的公共管理学研究提出了新的挑战和更高的要求。必须立足于当代国内外变化着的公共管理的现实尤其是转轨时期我国公共管理的现实，研究新清况、新问题和新趋势，拓展行政学的研究范围，转换研究视角，引入新的研究方法，改变原有的理论形态，以便更好地为市场经济条件下以及加入WTO背景下的公共管理实践服务。在绪论中，我们将探讨公共管理的几个基本概念，公共管理学对象、性质和方法，市场经济以及加入WT0背景下的公共管理的发展等问题。

1.1公共管理及其相关概念

“公共行政”(public administration)、“公共政策”(public policy)、“公共事务务’ (public affairs)和“公共管理” (public management)以及“公共物品”(public goods)、“治理”(governance)是公共管理学科的几个基本概念。目前人们争论最大的是公共管理与公共行政之间的关系，因此，我们着重分析这两个概念。

1.1.1公共管理与公共行政的概念

无论是在英文还是中文中，administration（行政）和management（管理）这两个词都是近义词，且词义丰富，前一个词更是如此。有学者曾区别admirustration的14种含义。 人们经常将这两个词互换地加以使用，例如将business administration译成商业管理，赫伯特·西蒙的Administrative Beharrior这一名著的中译本叫做《管理行为》。public administration有时也被译成公共管理，我国最近兴办的公共管理专业硕士学位所用的英文名称是Master of PublicAdministration (MPA)。然而近义词不等于同义词，详细的语义分析可以显示出其中的差别，而且在实践中，manager（管理者或经理）与administrator（行政官员或行政人员）所扮演的角色也明显不同。

《牛津英语词典》对行政一词的解释是：一种行政的活动，这种活动又被解释为处理事务、指导或监督执行、运用或引导；管理一词则被定义为通过自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管。《韦伯斯特词典》对行政一词的解释与《牛津英语词典》的解释大同小异，但它对管理一词作了更全面的解释，界定为“管理的行动或艺术”、“引导或监督商业一类的事务，特别是指商业活动项目中的计划、组织、协调、指导、控制等执行功能，以对结果负责”，“为达到目的而明智地使用各种手段”。从这两个词的拉丁词源也可以分辨出它们的差别，administration源自拉丁词nunor和minstare，意思是“为??服务”、“控制或统治”；management源自拉丁词manus，意为“用手控制”。从词典的解释以及词源看，这两个词的主要区别在于：行政是为??服务，管理则是控制或获得结果。

学科专业词典和教科书对这两个词的解释更为详尽，其含义差别也更为明显。例如，威尔逊和古德诺等人将行政看做“政策与法律的推行”；行政的内涵还有：“与保持记录相关的活动，文件工作”和“与应用由他人所决定的规则、程序和政策相关的活动”。而管理则被界定为“保证大量的活动得以进行，以完成预定任务的执行过程或活动，特别是创造和维持各种条件，以便通过一群人的共同努力来完成既定目标的执行过程和活动。”另一种管理的定义是：“一种履行某种功能，使人力、物力和资源得到有效配置，以达成目标的活动”( Wren，1987)。由此可见，行政本质上包含着遵从指示和服务的含义；而管理首先意味着获得结果

1

以及管理者为获得结果负个人责任。

也有学者试图从层次的高低来区分这两个概念。但何者为高何者为低，看法有时正好相反。正如比尔特(W.Byrt)在《管理教育》一书中所指出的：人们往往对管理和行政作出区分，然而所作出的区分不同：在一些场合，行政被当做高层管理者的活动，管理则被当做低层次的活动；而在另一些场合，却正好反过来。显然，要从层次的高低来区分行政与管理是困难的。

我国学者往往从组织实体或管理主体的角度（即以国家、政府等政治组织，还是工商企业组织的不同）来区分这两个概念。行政一般被当做国家或政府的活动，政务的推行或与公共事务相关的活动（这也许就是为什么“publicadministration”被译为“公共行政（学）”的原因）；而管理则一般被当做与工商企业组织相关的活动，即与计划、决策、指挥、协调、控制一类相关的功能活动。这种区分在过去有一定的合理性，但已不适于当代变化着的公共的与私人的组织与管理的现实，特别是不适于当代政府改革实践对公共部门管理理论所带来的新变化。

基于行政和管理含义上的差别，加上“公共的”定语后的公共行政与公共管理也应有所不同。公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理（传统的公共行政学或公共行政学院主要是为培养政府的职业文官而设的学科或机构）。尽管管理的确也包括了行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。所以，公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。在过去的20年，西方公共部门的管理实践发生了深刻的变化，过去被称为公共行政的活动，现在更经常地被称为公共管理活动；过去的那些有着行政官员头衔的人，现在更多地被称为管理者（或经理）。正如英国学者波立特(C.Pollitt)所说：“在以前他们被称为行政官员、资本官员、财政官员、主任助理，现在人们称他们为管理者。”行政官员一词的过时和管理者一词的流行看似只是时尚与否的问题，但实际上反映了公共部门管理的理论与实践的深刻变化：一种以传统的行政概念为基础的公共服务（公共行政）肯定有别于一种以管理概念为基础的公共服务（（新）公共管理）。名称或头衔的变化是相关职位占有者的角色、地位、期望、行为方式以及他们与政治家和公民关系变化的一种体现。

1.1.2公共管理与私人管理的区别

公共管理由“公共的”和“管理”两词组成。“公共的”与“私人的”相对，但它们之间的界限很难准确界定。沃尔多(1955)在《公共行政学研究》中归纳了公共的几个方面的含义：一是从哲学、法学和政治理论层次上，即从国家或政府的角度给“公共的”下定义，这里涉及的是主权、合法性、福利一类的问题；二是从经验层次上，即从公共职能和公共活动的范围上来界定；三是从政府执行活动或职能的角度来下定义。因此，公共的作为与私人的相对的概念，表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域。

通过与私人管理（或商业管理）的比较，可以说明公共管理尤其是政府管理的特点。沙雷(Wallace Sayre)的名言“商业管理与公共管理在所有其他不重要的方面上是相似的”已被人们广泛地引用。的确，私人管理与公共管理有许多相似之处。所有组织的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织（不管是政府部门、医院、大学、工会，还是工厂、商业企业）都必须履行一般的管理职能如计划、组织、人事、预算等。但是，公共管理在许多重要的方面是与私人管理存在着差别的。按照西方学者的概括，这些差别主要表现在如下几

2

个方面：

第一，公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益，而私人管理以营利为目的。公共管理的服务导向来自这样一种需要，即行政官僚要帮助由选举产生的政治家反映公众对政府服务所提出的愿望与要求；私人管理以利润为导向，是因为私人部门或组织最终要依靠获利而生存。这是人们经常强调的两种管理的区别。

第二，与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。这与第一点密切相关。因为政府部门的资金大部分来自财政拨款，政府官员不必为利润担忧，他们并没有太多的削减开支和有效运作的诱因；而商业组织以有效的运作为动机，因为，它们必须在市场中靠竞争获得生存与发展的机会。政府提供的是公共物品，而商业组织提供的是私人物品。我们将马上看到，正因为公共物品的特征，使得政府活动难以具有高效率。

第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。在私人组织中，权威和责任的划分是比较清楚的，而在政府中，诸如运作的规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制的要求，对一致性和协调的寻求等一类的因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。

第四，就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。一般而言，政府工作人员的雇用和解雇要困难得多。在公共部门，雇用和提拔雇员的功绩系统存在着几种标准，这往往超出了技术效率的观点。

第五，与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，因而，它具有明显的政治性或公共性的特征。

1.1.3公共物品概念

我们可以把政府的基本职能概括为提供公共物品( public goods)。这几乎已成了当代西方经济学家的共识。公共选择学派的奠基者布坎南把公共物品界定为“任何由集体或社会集团决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务”。两本著名的美国经济学教科书以及世界银行《1997年世界发展报告》给公共物品下了更通俗的定义。

萨缪尔森等人的《经济学》：“与来自纯粹的私有物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一种物品能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么，这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动，而私有物品则可以通过市场被有效率地提供出来。’’ 斯蒂格利茨的《经济学》：“公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本（它们是非排他性的）。”

世界银行的《1997年世界发展报告》：“公共物品是指非竞争性的和排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”

由此可见，公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品( private goods)，即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。公共物品的上述特征以及规模效益大、初始投资量大的特点，使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或提供难以做到有效益。因而，公共物品一般由政府或其他公共部门提供；而私人物品的效用边界清楚，市场是提供此类物品的最佳方式。 公共物品可以从不同的角度来加以划分。一种划分方法是将之分为纯公共物品和准公共物品。凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是纯公共物品。国防是一种典型的

3

纯公共物品，其消费没有排他性。国防服务被供给，其消费便是全社会性的。公共安全、外交、法规政策、环境保护、基础研究、空间技术等也是纯公共物品。凡是不能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是准公共物品。道路是准公共物品的典型例子，它具有某种程度上的消费非排他性特征，在一定限度内，你上路不影响别人上路；一旦超过一定限度，出现拥挤或堵塞现象时，你上路就会妨碍别人上路。能源、交通、通信、城市公共服务、教育、广播电视、社会保障等都是准公共物品。

另一种划分方法是将公共物品划分为有形的公共物品（硬公共物品）和无形的公共物品（软公共物品）。有形的或硬的公共物品是指看得见、摸得着的公共物品，如公共设施；无形的或软的公共物品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一类的服务。

还有一种划分方法是将公共物品划分为全国性的公共物品和地方性的公共物品。全国性的公共物品是指由国家或中央政府提供的物品和服务，如国防、外交、全国性的法规、政策等；地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服务，如城市基础设施、地方性法规、政策等等。

此外，治理( governance)及善治(good governance)也日益成为公共管理的核心概念。治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学界，尤其是公共管理界研究的热点之一。世界银行1992年度的报告就以《治理与发展》为标题；经济合作与发展组织(OECD) 1996年度公共管理发展报告的题目是《转变中的治理》；《国际社会科学》杂志1998年有一期专门探讨治理问题。治理概念的定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。有最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会一控制系统和自组织网络等六种不同的用法(罗茨，1998)。 世界银行在20世纪80年代末用治理危机来概括非洲国家在发展过程中面临的主要问题。在这里，治理被等同于单个国家的可统治性，是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。90年代后，世界银行提出了善治口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。有人把治理视为公民社会的“自组织的组织间网络”，认为这是一种没有政府的治理，在公共池塘资源管理、社区服务和跨国的地区性政策网络中普遍存在。全球治理委员会也认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和、并采取联合行动的持续过程。”

1.2公共管理学范式的兴起

作为一个相对独立的研究领域或学科，公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。它的研究方向是1887年威尔逊(W.Wilson)的《行政之研究》一文所确定的，其相对独立的学术框架建立于20世纪二三十年代，以1926年怀特(Leonard D.White)的《公共行政学研究导论》和1927年威洛比(William F.Willoughby)的《公共行政原理》这两本教科书的出版为标志。

在100余年的发展历程中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学（在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为“新公共管理（学）”）。在西方特别是在美国，从公共行政到公共政策和公共管理，并不仅仅是学科术语使用习惯的不同或时尚不时尚的问题，也不只是该领域的学院或研究所为吸引学生而采用新招牌的问题，它们代表了公共部门管理研究发展过程中依次出现的三种研究途径或范式。

1. 2.1对传统公共行政学范式的批评

作为公共部门管理研究领域的新途径是在20世纪70年代开始由美国大学的公共政策学院和商学院中发展起来的。当然，也有学者将公共管理这一新学派的渊源追溯到威尔逊的《行政之研究》一文。例如佩里和克雷默(James L．Perryand Kenneth L.Kraemer，1983)在《公

4