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①唐前期：沿用三省六部制，在三省制下，尚书省成为最高行政机构。三省长官共议国政，执宰相之职。三省议政场所叫政事堂。

②唐太宗时期：常以品位较低的官员同三省长官共议国政，加以“参知政事”“参预朝政”“参议得失”等名号，执行相职。

③唐玄宗后：中书门下体制逐渐取代三省体制，成为新的中枢体制。中书门下体制建立后，使职差遣体制逐渐定型，形成了不同于三省六部制的使职差遣体制。

④宋代：唐中期以来形成的中书门下体制逐渐形成中书门下与枢密院对掌文武的二府体制，在二府体制下，户部、盐铁、度支在唐代财政使职的基础上得到进一步发展。 (3)宋代文官政治的形成：

两宋时期，科举制度在考试内容、考试方法上都与唐代有了很大不同，是中国科举考试制度史上承上启下、完备定型的阶段。两宋时期，文臣群体的政治地位不断提高，以科举出身为主体的文官队伍成为政治的中坚力量，独具特色的文臣士大夫政治体制得以确立。 ①原因：

经济上 政策上 选官上 封建土地私有制得以迅速发展，租佃契约关系日益普遍，社会流动性空前加强，为宋代士大夫阶层登上政治舞台准备了条件 吸取前代武人拥兵自重而皇权式微的教训，确定了以文治国的方针 科举制度得到了较大发展，削弱了门第血统在科举中的作用，增加了寒门士人仕进的机会，使科举考试向整个社会敞开了大门 宋代教育事业得到了前所未有的发展，官学、私学的数量和规模都超过了前代，这既提高了社会整体文化水平，也为文官政治的确立奠定了基础 教育上 ②表现： 宋初最高统治者将兵权、行政权、财权集于中央，各路监司、各州的长官，大多重用文人，并以文人掌兵权，根除藩镇跋扈之祸。同时，宋初统治者又提倡文教，复兴儒学，扭转五代颓风，激励士大夫的忠义节气，养好士风。“兴文教，抑武事”，崇尚文治，奖励儒术是宋代基本国策。 ③评价：

宋代文官制度使传统的“贵族政治、武人政治从此基本上退出了封建中国的历史积极性 舞台”；宋代文官制度使权力收纵自如，无尾大不掉之虞；宋代文官制度使书院兴起，学者辈出，经学、史学、文学、科学技术等均甚发达 局限性 [史学者说] 古代君主专制的开明性

中国过去的政治，不能说皇权相权绝不分别，一切全由皇帝专制。我们纵要说它是专制，也不能不认为还是一种比较合理的开明的专制。它也自有制度，自有法律，并不全由皇帝一人的意志来决定一切的。

——钱穆《中国历代政治得失》

政出多门，效率低下；冗费增多，财政拮据；容易形成党争；头重尾轻，地方凋敝 珍贵文档

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2．元朝

(1)中书省是最高行政机关，中书省的长官行使宰相职权。 (2)后期宰相权势扩大，有时甚至左右皇位继承。 (二)地方 1．宋朝

(1)问题：唐朝安史之乱后形成藩镇割据局面，严重削弱了中央集权。 (2)措施：

①军事：主要将领的兵权收归中央，充实中央禁军。 ②行政：中央派文官担任地方长官，设通判负责监督。 ③财政：中央掌控地方大部分财政。 (3)特点及影响：

特点 重文轻武、文人治国 分割权力，相互制约，皇权高度集中 强干弱枝，守内虚外 2．元朝：行省制度。 (1)内容：

①除河北、山西、山东等地由中央直接管理外，地方设行中书省，行省长官由朝廷任命。 ②行省之下，分设路、府、州、县，边远民族地区设宣慰司进行管理。 ③行省拥有经济、军事大权，但行使权力时受中央节制。 (2)区划原则：“犬牙交错”。

表现 任意将自然环境差异极大的地区拼成一个省级行政区，削弱地方的经济、文化认同感，人为地造成“犬牙交错”和“以北制南”的局面 使行省长官失去了扼险而守、割据称雄的地理条件，朝廷就比较容易控制了。作用 这种利用山川形势制约地方形势的方法不仅加强了中央集权，客观上也促进了各族人民之间在经济、政治与文化方面的交流 ①便利了中央对地方的管理，加强了中央集权 评价 ②巩固了多民族国家的统一 ③是中国古代地方行政制度的重大变革，是中国省制的开端

一、中央集权与地方分权的斗争

——中国古代地方管理体制的演变

1．元朝的行省与郡县制的区别

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影响 有效地巩固了统一，但是却造成军队的战斗力低下 有利于巩固政权，但却导致行政机构臃肿，人浮于事 有利于加强中央集权，但边防空虚，成为北宋在民族斗争中屡败的重要原因 专业文档

(1)郡县是地方机构，郡县长官是地方官员。中央政令直达郡县，直线行政，有利于民族国家的统一。 (2)行省是中央政府的派出机构，行省长官是中央官员。元设中书省，即中央政府，职责是总理全国政务，管理“腹里”地区(河北、山西、山东、内蒙古南部以及河南北部等)。其余地方设行省，是分区统治，不是直线统治。

2．中国古代地方行政机构演变的规律性认识

(1)中央集权是推动地方行政层级变化的主因。王朝建立初期，一般都要强化对地方的控制，对地方机构进行改革；王朝的后期，中央集权制受到破坏，对地方的控制也随之减弱。

(2)分权是地方行政机构改革的基本方法。比如宋代设置通判监督知州，设置转运使削弱地方财政权；明代设置三司分掌地方民政与财政、司法、军事等，但分权易导致效率降低的局面出现。

(3)沿袭变革是历代地方行政层级变迁的主线。中国历代地方行政层级变迁的一条主要线路是对前代地方行政制度的基本沿袭和改进，沿袭为主，变革为辅。

(4)下稳上动是地方行政层级结构变化的特征。纵观中国2 000多年的封建史，县作为地方行政层级的基层政区，是相对稳定的，而县之上的州、府、省则变化很大。 二、皇权与相权的斗争 ——中国古代中枢机构的演变 1．宋代官僚制度的完善

中国古代的官僚制度到宋代已经进入一个相当成熟的阶段，皇帝与“士大夫治天下”成为宋代政治的基础。 (1)完备的首要表现是考试选官制度——科举制的完备。宋代形成了严格的三级考试、三年一考的制度，并辅之以搜身、糊名、誉录、锁院等措施，尽可能体现公平竞争和高素质选拔(王安石变法中尤其注重唯才用人)。 (2)人事管理制度的严密、复杂。在“制衡”原则下，实行官、职、差遣的分离。“官”相当于现在的行政级别，仅用于确定待遇；“职”指较高文臣的虚衔，以彰显其清贵地位；“差遣”是指担任的实际职务，以“所任之事”为中心，体现了比较浓厚的务实色彩。

(3)宗室、外戚、宦官等各种非理性政治因素得到了比较成功的抑制。

(4)士大夫集团与皇权之间形成了相对合理的制衡关系。士大夫以“为天地立心，为生民立命”为抱负，通过经筵、台谏制度，牵制皇权。士大夫在思想上鼓吹无条件的忠君观念，皇帝对臣下的基本人格和尊严也保留了一份尊重。

2．汉唐以来中枢权力体系的演变特点

皇权不断强化，相权不断削弱 宰相制度沿着相权的步步削弱、君权的逐渐强化这根主线发展演变 内朝在牵制、架空外朝的同时，久而久之逐步发展为制度化、合法化的外朝中央机构 由实位到虚位反映的是宰相权限及权威的下降，宰相不在专职是对相权的限制压缩 宰相既实行分权，在同一机构中，往往设置几个宰相职宰相权力不断分化 位，又注重事权的相对集中，弥补分权的效率低下的弊端 内朝官向外朝官转化 宰相职位的设置由实位转向虚位 珍贵文档

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3．中国古代政治制度的开明性

从中国古代政府的组织结构、职权分配制度、选官制度等的设置中可以看出，中国古代政治在君主专制下具有明显的开明性，即君主也要按照一定的法理、传统政治理念实行统治，而不能完全凭借自己的意志去行事。除去制度设置的保障，儒家思想对君主的道德修养要求也一定程度上制约着君主，使其不能实行绝对的独裁专制，而要在统治中注重民意，在专制下实行一定程度的开明统治。 (1)中国历史上的考试和选官制度具有开明性

选官任官的权力并不完全掌握在皇帝手中，都是依据一定的客观标准，由中央政府和地方政府共同完成的。例如，汉代察举制以孝廉为标准，通过乡举里选、中央政府策问考核等程序选拔官员；魏晋时期的九品中正制，由中正官按照标准划分品级，按照品级的高低来选官。无论是汉代的察举制，还是后来的九品中正制，其标准都是依据地方舆论和公共意见，而不是皇帝个人的意志，这就体现出一种开明性。 (2)某些决策方式也具有一定开明性

体现最明显的是在唐朝。唐朝皇帝发布的命令叫作“敕”，但是这个“敕”其实只是以皇帝的名义发布的，起草敕令的是中书省的中书舍人，皇帝在敕令发布前“画敕”即同意，此后敕令还需经过门下省给事中审核，如果门下省不同意此敕令可将其批注送回，这称为“封驳”。由此可见，唐朝皇帝下发一道命令的审核程序如此严密和复杂，也体现了唐朝君主专制统治下的开明。中国古代实行专制主义中央集权制度，唐朝的三省六部制实质上是通过分散宰相的权力来加强君主专制，可以说是“皇权之下的民主”。 三、官僚体系的维系机制 ——体制内监督的监察与谏议制度 1．历代监察制度的演变

秦朝 中央设御史大夫负责监察百官，郡设监御史 中央设御史大夫，隶属于丞相。汉武帝把全国分为十三州部，每州设刺史一名进行汉朝 监察。刺史官阶低于郡守，但其巡察时代表中央监察地方高官，权力很大；无固定治所 在地方上设立通判，负责监督知州，可直接向皇帝报告情况。各州的公文必须由知宋朝 州和通判联合署名才能生效，通判和知州相互牵制。宋沿唐制，御史台为最高监察机构(长官称御史中丞)。宋太宗时，又任命专职的监察御史，考课官员得失 元朝 中央设御史台，为最高监察机关。全国分为二十二道监察区，各设肃政廉访使(即监察御史)常驻地方，监察各道所属地方官吏 在中央，既设都察院，设立监察御史，分道对地方官员进行业务监督；又设六科给明朝 事中，与六部相对应，进行业务监督，合成“科道”。在地方，省级机构还专门设有负责司法、监察的按察使司。明朝还设立厂卫特务机构(锦衣卫、东厂和西厂)，监视、侦查官民的不法行为 2.古代监察制度的特点 (1)组织独立，自成系统。

(2)对官吏的监察渗透考核、奖惩制度之中，实行重奖重罚。

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