表2.地方财政支出分类

地方政府提供公共产品的筹资途径主要有两种:一是通过收取税费获得

财政资金;二是通过举债获得债务资金。对公共产品的经常性支出，受益者和成本负担者是一致的，可以通过收取税费支付。但是，如果把一次性税费用于公共产品的资本性支出，会造成受益者和成本负担者的分离，迫使当期的纳税人承担了未来公共产品的供给成本，显失公平，而月_其供给也小能达到社会最优规模，不利于资源的优化配置。因此，对于地方政府的资本性支出应该采取发行债券的方式，将债务分摊到受益期的每一年，负担就会分散到受益期的几代人中，从而解决了代际公平问题。因此，对资本性支出，尤其是城市基础设施建设支出，应通过发行地方政府债券来筹集资金。 b.财政分权理论

按照财政分权理论，政府的职责包括三个方面:资源配置、经济稳定、

收入分配。政府通过提供公共产品进行资源配置。公共产品全国性和地方性的划分，就确定了中央和地方政府之间的责权。中央政府主要承担经济稳定和收入分配职能，直接关系国计民生、关系国民经济发展个局的全国性纯公共产品和准公共产品:地方政府承担管理和调节地方事务，以及进行地方性的公共设施建设，地方政府通过提供地方性的公共产品可以提高本地区的资源配置效率，满足本地区居民的多样化需求。

财政分权理论强调了地方政府在资源配置方面弥补市场缺陷、提高本地

区的资源配置效率、满足本地区居民对公共产品多样化需求的作用。在我国，地方政府拥有事权，但是没有相应的财权保证，不符合财政分权的事权和财权相统的原则。许多地方政府由于财力的制约，只能维持华本的人员开支和经费开支，不能很好发挥提高地方公共产品的供给水平、弥补市场缺陷的调节控制作用。因此，按照事权与财权相统一的原则，地力政府应该具有相应的举债权。财政分权理论为地方政府发行地方债券提供了理论依据[27]。

4.我国地方政府债券融资的必要性、现状与风险

本章对我国地方政府债券融资的国情展开探讨，从而为本文研究提供

现实基础，同时也是后文对地方政府债券融资模式选择与风险控制展开深入探讨的前提。本章分为两个部分：一是论证我国地方政府债券融资的必要性，二是对我国地方政府债券融资现状进行梳理，并对其风险形成机制展开剖析。

4.1.我国地方政府债券融资的必要性

本文认为我国地方政府进行债券融资是必要的，基本逻辑是：第一，

相关财政理论以及我国的国情都说明了地方政府的事权支出是必要的；第二，现行分税制下地方政府财政收支存在较大缺口，因此需要进行外部融资；第三，债券融资作为地方政府外部融资的重要途径具有经济理论上的合理性，也是化解和防范地方财政风险的现实需要。 4.1.1.地方政府事权支出的必要性

传统公共财政理论认为，政府的主要职能主要包括宏观经济稳定、收

入再分配以及资源配置三个方面（Musgrave, 1959）。从理论上说，中央政府主要致力于前两项职能，而地方政府则在资源分配方面具有优势。地方政府公共支出的原因主要在于：第一，中央政府主要着眼于宏观经济管理和维持全国性的政治稳定，尝尝忽视地方性公共服务的供给问题，除非涉及大规模投资的情况（Rondinelli,1990）。第二，地方政府提供地方性公共产品可能比中央政府提供更适合消费者的偏好，一方面是因为纳税人“用脚投票”机制在一定程度上解决了公共产品的偏好显示问题，并能促进政府间竞争从而向最优均衡演化（Tiebout, 1956），另一方面是由于地方政府更贴近本地居民，更容易识别居民的需求，从而通过合理的方式提供合适数量的公共物品（Oates, 1972）。此外，相关研究表明，经济增长与财政分权化之间显示出正相关关系（Oates, 1993），说明地方政府支出在一定程度上是支持经济增长的。这几方面说明，地方政府承担一定事权责任是必要的。

从我国现实角度看，地方政府在促进经济增长、推动城市化进程中发挥

了重要作用。改革开放以来，中国这样一个大国经济保持了持续的高速增长，被称为“中国奇迹”。对中国经济增长之谜的解释有许多种，其中至少有两种与地方政府的作用相关。一是中国经济的高速增长源自高储蓄和高投资（Krugman, 1997），尤其是基础设施建设投资，地方政府在其中发挥了巨大作用。二是向地方政府的经济分权并从体制上维持一个集中的政治威权，把巨大的经济体分解为众多独立决策的小型的地方经济。地方政府为发展而竞争，产生了巨大的发展动力并形成一种行之有效的发展机制（张军，2005）[28]。总而言之，我国的财政分权化和地方政府在基础设施建设和公共服务供给方面做出的贡献对我国经济增长起到了重要的推动作用，如下图1和图2所示。

图1.1978 年以来中央政府与地方政府财政支出比重（%）

资料来源：国家统计局网站，《中国统计年鉴 2010》

图2.中央政府与地方政府预算内基本建设支出比重（%）

资料来源：国家统计局网站

除了能够促进经济增长，地方政府投资对于我国城市化迅速推进也发

挥了重要作用。我国城市化率从改革开放初的 20%左右提高到 2008 年的 44.9%水平，设市城市从 193 个发展到 655个，建制镇从 2173 个发展到 19369 个，城镇人口达 5.9 亿[29]。市政公用设施也取得了飞速发展（表3）。其中，地方政府成为城市维护建设与市政设施投资的主力（图3）。

表3. 我国城市公用事业发展情况

资料来源：国家统计局网站，《中国统计年鉴 2010》

图3.中央政府拨款与地方政府资金占城市维护建设财政性资金比重（%）

资料来源：《中国城市建设统计年鉴 2009》，中国建筑工业出版社

4.1.2.地方政府财政收支缺口

然而，地方政府的财力缺口是普遍存在的。相关研究发现，上级政府

往往对下级政府安排的事权责任大于相应的财权来源，即存在政府间财政纵向不平衡（Fjeldstad，2001）。由于上级政府与下级政府之间可以看作委托-代理关系，信息不对称的存在使得中央政府自然希望地方政府“少花钱、多办事”。1994 年分税制改革以来，尽管我国财政体制改革取得了巨大进展，但与十七大报告提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配”的财政体制还有很大差距。一方面，政府间事权划分不规范、不清晰，政府间事权交叉的现象时有发生；另一方面，税权高度集中于中央，相对独立的地方税体系尚未建立，地方财权、财力相对于中央而言有所削弱。这就造成了地方政府财力和事权责任的严重不对等，导致地方政府尤其是基层政府的财政困境。（图4）反映出 1994 年分税制改革以来，地方政府本级财政收支占政府财政总收支的比重。地方政府本级收入不包括中央政府的税收返还和转移支付。财力不足的情况下，外源式融资（债务融资、股权融资、项目融资等）成为地方政府保证基础设施建设投资的重要支撑。（图5）显示，城市建设固定资产投资的资金来源中，国家预算内资金（中央和地方财政拨款）所占比重持续下降，债务融资、自筹与其他资金在近年来城建固定投资中的比重不断上升。