关于林业综合行政执法改革的思考

引言

林业行政执法属于行政执法的范畴，它是指依照林业法律、法规、规章开展森林资源行政管理活动，并依法对违法者进行处理。我国《森林法》第13条规定:各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督。林业行政执法是国家在实行林业行政管理过程中，林业主管部门及法律法规授权的组织依照法定程序适用林业行政法律规范，以保护森林资源安全，保障生态平衡，维护社会公共利益和服务社会的具体行政行为。具体来说是各级林业行政主管部门依照法律规定对特定的组织或者个人作出的具有约束力的具体行政行为，是各级林业主管部门执行法律、依法行政的过程1。

传统的林业行政执法是由林业行政主管部门及其委托的组织和法律法规授权的组织来实施，主要是由林业行政主管部门内部的股室站之间行使相关的行政执法权。由于我国传统的林业行政执法体制存在诸多方面的弊端，如执法机构多、执法力量分散、执法不到位、职能交叉重叠、执法人员素质低下、官僚主义严重等，从2003年底开始，根据有关法律和国务院有关执法体制改革文件的要求，国务院林业行政主管部门先后在27个省（区、直辖市）的142个县级单位开展了林业行政综合执法试点工作，在我国林业行政执法领域中开始尝试相对集中行政处罚权，以此作为对传统林业行政执法体制改革的突破口。目前，改革取得了积极进展，试点地方探索出不同的改革模式，但所有模式都还存在着一些共同的悬而未决的问题。本研究聚焦于此，试图在分析的基础上，探讨林业综合行政执法改革的方向和出路。

一、林业综合行政执法改革试点的推行

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任大军，李名列.关于林业综合行政执法的思考[J].重庆绿化， 2003， (3).

我国现行的林业行政执法体制和政府职能运作模式发端于计划经济时期，而传统的林业行政执法体制是在行政管理体制改革不断深化、政府法制建设不断推进过程中形成的，随着社会主义市场经济的建设和林业行业的发展，传统林业执法体制暴露出越来越多的问题。为了解决这些问题，推行林业综合行政执法势在必行。 （一）传统林业行政执法的弊端

一是执法机构多且分散，没有形成统一、权威的职能。林业行政执法的体制不顺，缺乏一种有效的执法机制。根据《森林法》、《野生动物保护法》、《森林法实施条例》等相关法律规定，林业行政主管部门行使森林和野生动植物保护、林木种子管理、植物新品种保护等行政执法职能，而这些职能分散在森林公安、资源林政、野生动植物保护、森林防火、森林病虫害防治和检疫、林木种苗管理等多个内设机构中，使得行使林业行政执法权的机构过多，没有形成统一的队伍。2

二是各部门职能相互交叉重复，不便于管理与监督。在林业系统内部，资源林政管理、森林公安、林业站、检查站、野生动植物管理站之间，执法职能严重交叉。这些机构不互相隶属，业务之间没有领导与被领导、指导与被指导的关系，在行政案件的管辖上容易发生扯皮、争执、重复处罚的现象，严重损害了林业主管部门的执法形象。有时为了打击林业违法行为，成立联合执法队伍，采取突击执法的运动式执法，虽暂时收到一定的效果，但总体效果不理想。这样就无法高效地履行执法职责，同时也不利于案件的及时处理和执法工作的监督3。

三是执法主体比较复杂，影响执法效果。林业行政执法内容丰富，涉及《森林法》及与其相关的林业法规、规章和政策，涉及森

马平.加强林业立法、执法与执法监督，坚持和实现依法治林[C]. 2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集.

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段海明.林业行政执法改革的探讨[C]. 2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集.

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林培育、国土绿化、森林经营、林地生产管理、森林防火、野生动植物保护、森林采伐、林地利用、木材经营、木材运输、森林生态效益补偿、森林植被恢复费征收和林业基金管理等多项林业行政事务。《行政处罚法》、《森林法实施条例》和《林业行政执法程序规定》对林业行政执法主体作出了明确规定，主要是三类：县级以上林业行政主管部门、县级以上林业行政主管部门依法委托的组织和法律、法规明确授权的组织。由于历史原因以及林业执法面广、执法任务重的现实，执法主体清理工作存在诸多难点。难点主要包括国有森工企业属于企业性质，长期以来承担着管理国有森林资源的管理职责，并且形成了比较健全的执法机构和强大的执法能力，但根据政企分开的原则，按照有关规定不能符合委托的条件，不能行使行政管理权和处罚权。行政执法主体较乱，是导致林业行政诉讼败诉的一个重要原因。4

四是执法中存在谋取部门利益现象。传统林业行政执法体制中，行政许可与行政处罚职能不分，既容易导致执法不公，又容易导致“权力寻租”。一些地方执掌林木采伐限额、征占用林地、木材运输、采伐许可证审批管理等主要许可事项的机构，同时又是行政处罚机构。行政审批人员同时又是实施行政处罚的执法人员，既是运动员，又是裁判员，行政许可和行政处罚权不适当地过渡集中，客观上导致权力和利益挂钩，为“权力寻租”和腐败提供了土壤和条件。加之林业行政执法人员过多，各级财政拨给林业部门的经费严重不足，难以维持正常的执法经费开支，有的还将执法人员工资、福利挂钩，违法集资、摊派，有些地方林业行政管理部门为谋取部门和小集团利益，将本应交给司法机关处理的毁林案件也“一罚了之”，结果造成了第二次毁林事件的发生，严重影响了林业行政中秉公执法的性质，同时又给国家造成了巨大的经济损失5。

边秀琴.谈提高我国林业行政执法效能的对策[J].河北林业， 2005， (5).

王世进.试析林业行政执法中的\权力寻租\———兼论《行政许可法》对森林和林业行政管理的影响[N].江西社会科学， 2004， (10).

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五是执法队伍素质参差不齐，影响了执法整体形象。由于执法机构多，各机构对人员的要求不一，林业主管部门无法统一把握执法人员的进入关，造成执法人员素质参差不一。由此，不同程度地产生了执法机构重权轻责、权责脱节、职能交叉、人员臃肿以及有的执法人员执法不到位、滥用权力、执法扰民、以罚代刑等问题，影响了行政执法的公正性和统一性，干扰了正常的林业生产和社会秩序，也导致了执法中的不正之风。6

六是执法中存在责任制不落实及监督机制不健全的现象。在实际工作中，有些林业行政执法机构有法不依，而且存在着不执法的现象；有的执法机构违法给自己设定执法权利和执法程序，行政执法行为由机构自行安排，使得行政执法的责任不明，执法行为不受严格的法律规范的制约。还有的一些林业大案要案的地方和单位的负责人有时没有进行严格的责任追究，造成了责任的模糊。在现行的体制中，上级林业执法机关对下级林业执法机关和执法人员，各级林业执法机关对本级内部执法机构和执法人员的行政执法监督活动，目前还缺乏一套快捷的案件报告制度、完善的监督管理机制和规范的责任追究制度。

(二)林业综合行政执法改革试点的推行

问题引导着改革的方向和研究的发展。多年以来,各级林业行政主管部门积极推进依法行政,不断加强林业行政执法工作,依法查处各类林业行政案件,为保障林业又好又快发展发挥了重要的作用。但随着林业改革形势不断发展深入,传统的林业行政执法体制和机制已不能完全适应新形势发展的需要,在实践中暴露出越来越多的弊端,为此,林业综合行政执法改革举措得以提出并开始试点,相关研究及时跟上并取得了初步成果.

1、林业综合行政执法改革举措的提出

国家林业局对传统林业行政执法存在的问题始终高度重视，并

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张红霄.我国林业行政执法者法律解释能力分析[J].绿色中国， 2004， (14).

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不断探索解决问题的办法，其中的一个重要努力方向就是推行林业综合行政执法改革。根据《行政处罚法》规定和国务院有关文件关于“一个政府部门下设的多个执法机构合并为一个”的精神，为使林业行政执法工作更加适应林业发展的需要，在广泛调研的基础上，国家林业局于2003年和2005年，先后印发了《国家林业局关于实行林业综合行政执法的试点方案》和《国家林业局关于继续开展第二批林业综合行政执法试点工作的通知》，决定以创新林业行政执法机制为出发点，进行以相对集中行政处罚权为主要内容的林业综合行政执法改革，并明确了开展试点工作的指导思想、基本原则、主要内容和要求等。林业综合行政执法试点工作先后在全国27个省(区、市)的142个县级单位开展试点，并取得了一定的进展。

按照国家林业局的规定，林业综合行政执法改革是按照“政策制定职能与行政处罚职能、行政处罚职能与监督检查职能相对分开”，依法行政、执法为民，精简统一、注重效能，协调配合、强化监督，因地制宜、分类指导，统筹兼顾、服务大局等基本原则，以强化森林资源保护、维护生态安全为目的，以整合林业行政执法职能、理顺执法体制为核心，组建林业综合行政执法队伍，全面推行林业综合行政执法改革，逐步建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的林业行政执法体制，对今后林业综合行政体制改革的全面推行提供了好的模式。林业综合行政执法改革，是从源头上创新林业行政执法体制，是通过在林业部门内部设臵独立的林业行政管理、林业行政执法、林业行政执法监督机构，在制度上实现政策制定、行政处罚和执法监督三者之间的相互制约，切实解决林业行政执法中存在的“多头执法”现象等问题，是深化林业行政执法体制改革的必然选择，是强化林业行政执法职能、巩固林业主管部门执法地位的需要，也是提高执法水平和执法效率的需要7。

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魏红侠，孙树堂，李雪凌.河北林业综合行政执法改革风正劲[N].中国绿色时报， 2005-11-17(03).

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林业综合行政执法从本质上来说，是有关林业行政处罚权在林业行政主管部门内部的第二次分配。改革前，林业行政处罚权由林业主管部门内不同的行政执法机构或者单位来行使。改革后，查处林业行政处罚案件的职责集中到林业综合行政执法机构统一行使，原来的执法机构不再行使有关林业行政处罚权。林业综合行政执法机构是林业主管部门的有机组成部分，除法律法规有特殊规定的以外，应当以本级林业行政主管部门名义统一行使辖区内的行政处罚职能，确保林业行政执法的规范、完整。目前正在开展的林业综合行政执法是以相对集中林业行政处罚权为主要内容的，还包括行政处罚权相关的行政强制措施和监督检查措施，不包括林业行政许可等其他林业行政执法权。在我国政治体制改革未获重大突破、政府职能未完成根本转变的情况下，在如何认真总结试点经验的基础上，积极稳妥地推进林业综合行政执法改革是深化林业行政执法体制改革面临的一项重大任务。

2、林业综合行政执法改革试点的三种模式及比较

国家林业局原则上提出了林业综合行政改革三种试点模式8:将现有的林政资源执法队伍明确为林业综合行政执法机构;将现有的森林公安队伍明确为林业综合行政执法机构;根据实际情况重新组建林业综合行政执法机构，将查处林业行政案件的职责统一交给林业综合行政执法机构行使。

从近几年全国各地林业综合行政执法改革试点的模式来看主要有三种：一是以资源林政执法为主的林业综合行政执法机构模式。二是以森林公安队伍为主的林业综合行政执法机构模式。三是重新整合构建新的林业综合行政执法机构模式。通过近几年的实践，这三种改革模式各有利弊，为保护森林资源、推动林业综合行政执法发挥了重要的作用。

?、以资源林政管理为主的林业综合行政执法机构模式

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池永东.关于实行林业综合行政执法问题的探讨[J].林业工作研究， 2004， (11).

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这种模式是将原资源林政执法队伍明确为林业综合执法机构,性质为林业主管部门内设机构。明确职责,将原分散在各林业单位的行政处罚权集中行使。

这种模式的优点主要包括三个方面9：一是管理体制顺畅。资源林政机构属于林业主管部门的内设机构,将资源林政执法队伍明确为林业综合行政执法机构,隶属关系明确,工作关系协调,执法工作好开展。二是业务熟悉,森林管理是现行《森林法》的重要内容,围绕这一内容,国家制定了森林采伐管理、木材流通管理、木材经营加工管理、林地林权管理等一系列管理办法和制度。根据目前林业主管部门的管理和分工,这一系列的森林管理制度大都由资源林政机构具体操作,林业综合行政执法以资源林政机构为主构建,能根据业务熟、信息快的特点,对各种违法行为做到早发现、早处理,防止了案件的恶性发展。三是有利于林业主管部门改革,便于尽快推行。林业主管部门是政府中的老机构,行政编制较少,事业单位多,人员复杂,分流难度很大。林业综合行政执法以资源林政为主,林业主管部门机构改革的成本较小。因为现有资源林政人员,林业检查站的执法人员,属林政资源管理范畴,实行林业综合行政执法改革,其机构、人员调整相对容易,有利于林业主管部门在改革中争取行政编制,分流人员。

这种模式的缺点主要体现在以下几个方面：一是违背了“两个相对分开”的原则。林政资源管理机构既行使了法律法规赋予的行政管理职能，又行使了林业行政处罚工作。二是执法程序不够规范。从目前林业行政管理部门办理的行政案件来看，诸多案件的办理程序不够规范，相比森林公安办案质量来说有一定的差距。三是整体效果上有差距。林政资源管理仅是一个普通的政府行政执法机构就决定了它执法的效果，相对森林公安来说，不具备较强的威慑和警示作用。

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杜德鱼，林业综合行政执法改革模式比较研究，民办教育研究，2009年第4期。

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?、以森林公安队伍为主的林业综合行政执法机构模式 这种模式，简单说就是将森林公安、植检、林政、检查站、林业站等几家林业执法单位的力量联合起来，以森林公安为核心队伍组建林业综合行政执法大队，统一行使行政执法权。

这种模式的优点包括：一是执法震慑作用大、威性高。森林公安实行的是半军事化管理，对群众的教育警示作用是其他部门无法比拟的，群众认可度较高，可以有效遏制暴力抗法事件的发生；二是队伍训练有素、执法程序规范。森林公安队伍是一个专业执法机构，人员都进行过专门的培训，且相对稳定，业务素质较高。在具体的林业行政执法行为中，从报案登记、立案调查、收集证据、事实认定、案件研究、审核审批、案件处罚、立案归档等都有一套严格、规范、完整的管理程序，案件质量较高；三是处罚及时到位，整体效果较好。森林公安具有林业行政案件、林业治安案件、林业刑事案件的处罚权，可以根据案情分别立案进行查处，给违法者及时、相应的处罚。

这种模式也有不足和硬伤，表现在五个方面。首先是立法和体制不顺。森林公安的法律地位是法定的,改变其法定职责需有法律依据和法定授权,需要修改完善法律、理顺体制。与公安政法系统之间关系难以处理,弄不好易出现扯皮现象,从而影响行政执法。另外森林公安系统本身还有许多问题尚在改革之中,如政法编制、经费、人员、职责，全国范围改革已启动几年,至今仍难以到位,势必会影响林业综合行政执法。二是精力不足,人数有限。我国森林公安是从上世纪50年代东北武装护林大队发展而来,中间一度停顿后来逐步恢复,主要集中在国有大中型林区,森林资源保护比较繁重的地区。机构设臵、人员配备均难以适应林业综合行政执法的要求。如果将全部林业行政案件集中由森林公安行使,机构和精力明显不足,会影响执法效果。三是森林公安的法律定位是具有武装性质的刑事执法、治安行政执法和林业行政执法职能的执法力量集中行使行政处罚权

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后既办刑事案件,又办理行政案件,如果不加强监督,有可能出现在办理行政案件中滥用有关刑侦手段,侵害相对人的合法权益的现象。四是森林公安干警本身对林业业务不很熟悉,专业知识相对较少,执法面较窄,许多林业行政处罚工作难以开展,需要其他林业行政机构人员参与,这样会提高执法成本,影响办案效率。五是在实践中容易造成情绪对立,执法扰民,有可能影响社会和谐。

?、重新整合构建新的林业综合行政执法机构模式

这种模式有两种做法:一个是在政府层面设立直属政府的综合行政执法局(或综合执法总队等),将包括林业部门林业行政处罚权在内的多种行政处罚权集中行使。属改革力度大的一种做法。另一种是成立林业综合行政执法局(或执法总队之类)作为林业主管部门内设机构,明确职责,专司林业行政处罚。

这种模式的优点主要集中在以下几个方面：一是符合综合行政执法改革的方向。新组建的综合行政执法机构专门从事林业行政处罚工作，不参与行政管理，实现了行政管理与行政执法职能的分开，符合改革的原则。二是对现行的林业管理体制改革有利。从去年开始全面推行的集体林权制度改革 把林业管理体制改革纳入到了其中。实行综合行政执法是执法管理的必然趋势，如果林业部门没有一支自己的执法队伍，林业行政执法权有可能被其他部门代替。三是人员整体素质较高。从不同的层次、不同的年龄阶段选拔出来组建的队伍，综合素质较高，有利于行政执法水平的提高。

这种模式也存在一定的缺点，主要包括：一是机构的设立、编制的争取难度很大。很多县（市、区）财政收入有限，无法承担过多的人员经费。二是影响行政管理工作的开展。由于大部分人员是从林业部门原有行政管理机构中选拔，可能导致林政资源管理人员不足。

二 、 林业综合行政执法改革试点所取得的成绩与存在的问题

（一）林业综合行政执法改革试点所取得的成绩。

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回顾7年来的林业综合行政执法改革试点工作，各试点单位按照“权责一致”“精简、统一、效能”和“政策制定职能与行政处罚职能、行政处罚职能与监督检查职能相对分开”的原则，分别采取以资源林政队伍、森林公安队伍、重新组建新的队伍为主的模式，以整合职能为核心，完善制度为基础，强化监督为保障，大胆探索，积极实践，改革试点工作取得了丰硕的成果。

1、进一步明确了执法职责，调整了执法职能，初步解决了“多头执法”的问题。在试点的过程中，各试点单位调整了执法职能，把林业行政执法权相对集中由林业综合行政执法机构行使，改变了过去由林业行政主管部门按照内部业务管理范围划分行政案件查处职责，执法权相对分散，多家执法的局面，初步解决了“多头执法”问题。其他原来的执法机构不再行使处罚职能，专心做好行政业务管理工作，解决了权责脱节，职能交叉等问题，从源头上解决了执法腐败和执法扰民现象的发生。

2、进一步精简了执法机构，减少了执法人员，降低了执法成本。试点单位因地制宜，对现在林业行政执法机构和人员进行了整合，组建林业综合执法机构，实现“一个机构执法”，减少内部消耗和重复建设，大大降低了执法成本。我省祁阳县林业局试点前执法机构29个，执法人员126人，试点后精简到48人。北湖区林业局试点前执法机构有25个，执法人员有105人，改革后执法人员精简为40人。

3、进一步加大了执法力度，提高了办案质量，增强了林业执法社会公信力。实行林业综合行政执法明确了执法职责，消除了过去林业行政执法中有利的案件争着办，没利的案件互相推诿扯皮的现象。行政执法做到了统一执法机构、统一执法管理、统一审核把关、统一法律文书。执法力度得到了进一步加强，办案质量得到了明显提升。我省北湖区林业局2006年1月至12月，执法大队共受理查处林业行政案件405件，已结案398件，与试点前同期相比查

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办行政案件数上升1.9倍，查结率达98%。

4、进一步完善执法制度，规范了执法行为，加快了法制化进程。试点单位在岗位职责、实体程序、学习培训、案件统计、执法责任、执法监督、考核考评、责任追究等方面制定了一系列执法制度，初步形成了林业行政执法制度体系，为实现林业行政执法制度化、规范化、程序化奠定了良好的基础。

5、进一步完善法制机构，深化执法监督，初步建立了监督体系。在综合行政执法试点中，试点单位认真落实“政策制定职能与监督职能”相对分开的原则，积极探索执法监督新机制。我省北湖区在林业局内部成立了法制股，充实了执法人员，加强了内部执法监督力量。同时，建立了林业行政案件会商、审查制度，对林业行政处罚案件统一审核把关，保证公正执法。有些试点单位不断创新监督形式，主动接受人大、政协监督，接受社会监督、舆论监督，提高了案件办理的透明度和公正性。 (二)林业综合行政执法改革试点存在的问题

经过这7年多的实践，林业综合行政执法改革从试点到逐步推进，取得了比较明显的成效。但是，由于体制的“路径依赖”及法律法规等各方面因素的制约，林业综合行政执法改革的推行也产生了一定的影响。

1、法律法规对林业综合行政执法机构的职权没有明确规定，存在法律上的争议和障碍。林业综合行政执法改革的实质是林业行政处罚权的相对集中。目前我国对集中行政处罚权付诸实施的依据是国务院法制办复函，到地方由政府的法制办来履行。这种授权方式首先违背了职权法定原则。在我国，行政机关职权必须由法律规定，行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。目前林业综合执法机构的职权未经法律法规明确规定，从严格意义上来说是不合法的。

2、法律法规对执法主体的规定不一致，存在多头执法、交叉执法的现象。涉及林业综合执法的法律、法规、条例众多，在对同一违法事实的执法主体、处理规定等方面可能存在分歧。例如，根

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据《森林法》有关规定，森林公安机关可以自己的名义查处第38、42、43、44条行政处罚案件，另外《植物检疫条例实施细则（林业部门）》第30条规定，森林植物检疫机构可以自己名义查处森林植物检疫案件。类似的上述等等规定，给执法机构整合造成法律障碍，导致综合执法机构“貌合神离”，特别是法律上并没有明确规定哪种案件该由哪个部门按照哪一项执法标准进行公正、合理执法，使得各执法机构行使自由裁量权有差异，客观上存在办理同一类型案件时，处罚轻重有别的现象。在具体的职能职责上存在模糊不清的现象，同样也导致有利的案件争着上，无利的案件互相扯皮的现象，既影响执法效果，又影响林业主管部门形象。

3、林业综合行政执法机构设臵不统一，存在执法主体模糊的现象。一是存在林业综合执法的一致性问题。按照国务院改革试点的要求林业综合执法改革主要采取了三种不同的模式，由于模式的不同，存在机构设臵不统一的问题，导致在具体的操作方法上，存在上级与下级之间不对应的现象，影响了林业综合执法的统一性。二是执法主体资格存在疑问。根据《行政处罚法》第十六条的规定，集中行使行政处罚权的主体只能是行政机关。但在试点的工作中，许多地方受行政编制限额的影响，林业综合行政执法机构没有解决行政编制的问题，属于事业编制，有些还是自收自支编制，使得林业综合行政执法大队不具备法律意义上的主体资格。还有一些现象诸如：有些地方的林业综合执法大队要求独立于林业主管部门之外的行政处罚主体资格，不受林业行政主管部门的管理；还有些地方，如以森林公安队伍为主的林业综合行政执法机构，在行使行政处罚权的时候以县林业局和森林公安的名义，这样一旦出现行政诉讼案件就涉及到两个单位、部门；还有一些地方在执法中以林业综合执法大队的名义对外行使职权，严格来说，林业综合执法大队并不是行政机关，这也不符合执法主体资格 。三是林业综合行政执法范围存在问题。《行政处罚法》第十六条不仅规定了相对集中行政处罚权制度，同时规定“限制人身自由和行政处罚权只能由公安机关行使”，不能集中由其他机关行使。除此之外，这部法律对可以相对集中行使的行政处罚导致有些地方虽成立机构却没有规定具体领域和范围。

4、林业综合行政执法机构的监督体系不健全，存在权责不一致的现象。林业综合行政执法机构作为林业主管部门的组成部门，

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应当服从林业主管部门的领导和监督。从试点情况看，有的林业综合行政执法机构在其内部设立了法制工作机构，对综合行政执法机构本身内部的监督程序作了明确的规定，但是却忽视了林业主管部门对综合行政执法机构执法行为的监督，林业行政执法体制内部的制衡机制并没有相应得到增强。而且在林业综合行政执法机构与林业行政主管部门相对独立的情况下，如果综合行政执法机构以林业行政主管部门的名义做出行政处罚，一旦发生林业行政复议或者行政诉讼，林业行政主管部门就会在毫不知情的情况下成为行政复议被申请人或者行政诉讼被告，承担法律责任，不符合综合行政执法“权责一致”的要求，也不符合党的十七大提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求。

5、林业综合行政执法机构经费渠道不畅，影响了执法队伍的稳定。有些地方虽然成立了专门的林业综合执法机构，但缺乏稳定足额的人员经费、工作经费，交通、通讯、勘查等办案设备非常落后。甚至有的地方完全没有经费来源，所有的开支由执法机构自行负责，这就导致执法机构在执法上以抓收入为主，难免会出现一些“以收代罚，以罚代刑”，影响案件公正处理的现象，同时也影响了执法队伍的稳定，对森林资源的持续发展将产生不利影响。

6、林业综合行政执法队伍自身素质参差不齐，影响了林业综合执法整体形象。林业综合行政执法人员身份各异，有公务员、有自收自支人员，有的在岗不在编，有的在编不在岗，文化程度参差不齐，工作作风千差万别。有些执法人员本身基础差，又不重视学习，导致在工作中出现程序不到位，适应法律法规错误的现象，影响了林业综合行政执法形象。

三、推进林业综合行政执法改革的措施建议

如何解决上述林业综合行政执法存在的问题是当前林业综合行政执法改革面临的重大难题，也是对林业部门的一个严峻考验。唯有共探讨，才能共同进步。面对当前复杂的林业行政执法新形势，我们可以试从以下几条路径着手解决。

（一）以修改现行法律法规为突破口，从根本消除法律的争议和障碍，为林业综合行政执法改革提供有力的法制保障。 一是《森林法》及相关的法律法规的立法宗旨要突出可持续发

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展的观念，彻底转换传统的环境保护法与资源保护法分立的立法思维模式，实现资源环境的和谐统一。将森林资源首先作为一项重要的生态要素，在环境法的整体框架下设计和构建森林保护制度，并从森林的生态属性出发，将森林的存续和森林的最佳利用确定为森林法的立法宗旨。只有从立法宗旨上来明确森林的可持续发展，才会有更强硬的执法措施来保护森林，达到生态效益、经济效益、社会效益的和谐统一。

二是适时修改和完善相应的法律法规，明确林业综合行政执法机构的地位，从根本上解决执法交叉的问题。目前，林业综合行政执法的主体除各级林业行政主管部门外，还包括植物检疫机构、自然保护区管理机构和森林公安机关三个法律法规授权的组织。从一般意义上讲改革就意味着创新。作为林业综合行政执法改革试点，可以在一定范围内要求将植物检疫机构，森林公安机关，自然保护区管理机构根据法律法规授权行使的林业行政处罚权让渡和转移，由林业综合行政执法机构集中统一行使。但是，在做出林业行政处罚决定时其主体必须符合有关法律法规的规定。从短期效应看，这种做法可以起到“短平快”的作用，可以迅速改变林业行政执法领域的种种混乱局面，但从长远看，这种做法无疑为行政权的无序扩张打开了方便之门，而且可能带来新的行政执法中的职权冲突。因此，在林业综合行政执法改革经验成熟后，可以适时修改和完善相应的法律法规，通过立法途径最终协调各林业行政执法机构在行政处罚过程中的冲突问题。林业综合行政执法改革与林业部门关系重大，依法治林被确定为加快林业发展的基本方针，体现了依法治林的重要性，同时更赋予了林业行政执法机关神圣而庄严的使命。高效的林业行政执法是建设现代林业，实现林业跨越、持续健康发展的根本保障；是改善生态环境，保护森林资源，提升林业地位的重

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要前提。

（二）以抓好职能调整为根本点，真正实行统一集中管理，有计划有步骤地推进林业综合行政执法改革。

结合各地实际情况，组建林业综合行政执法机构，把权力的重心交给林业综合行政执法机构，形成统一的管理执法机构。通过以上三种模式的比较和实践分析，本人认为从各林政执法单位选拔优秀人才重新组建成立林业综合执法大队的模式比较理想。 首先是组建高素质的领导班子，成立功能齐全的工作机构。领导是关键。只有配齐、配强领导班子，成立强有力的工作机构后才能正式开展工作，才能使林业综合执法工作全面整体推进。林业综合行政执法机构建立后，各地可以根据实际，分为几个管片，按照“精简、统一、效能”的改革原则，各分管线路可试成立专门负责队以提高林业行政执法工作质量。

其次是明确林业综合执法机构具体职能，做到权责一致。即行政处罚权统一由林业综合行政执法机构行使，林业主管部门原来的林业行政处罚机构不再享有林业行政处罚权力，其它管理机构在日常管理工作中要配合林业综合行政执法机构，如有发现违法行为的，应立即向林业综合行政执法机构报告，再由林业综合行政执法机构根据实情依法行使职权，同时规定一般的林业行政案件由林业综合执法机构全权处理，林业刑事案件由森林公安统一行使，林业综合执法机构将达到刑事标准的案件移交给森林公安查办，森林公安将林业行政案件移交给森林公安查办，这样就做到了职责分明，各负其责，彻底解决职能交叉、执法力量分散的问题。

（三）以完善制度建设为手段，树立监督意识，进一步建立健全监督体系。

建立行政执法责任制是林业综合行政执法改革的重要内容，也是对林业行政执法进行监督的前提。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制若干意见的通知》（国办发?2005?37号）对行政执法责任制作了定义性的表述，在此基础上，确定了责任制内部相互联系的

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三个结构板块，即依法确定执法职权，按照确定的执法职权的标准进行评议考核，根据评议考核追究相关人员的责任10。在新形势下，推行行政执法责任制要求各行政执法主体要根据行政执法行为运行的特点，对行政执法职权进行岗位分解，在此基础上厘清、界定行政执法各环节、各岗位、各流程的职权和责任，制定相关工作标准，在行政执法主体内部建立起上下左右规范、严密的运行机制，使行政执法权力运行的全过程透明、公开、相互制约和监督。实践中，当一个执行环节没有按规范要求进行操作时，预先设臵的业务流程便不能流转到下一个环节，或者就会在规定流程中留下明显的未按规范操作的痕迹。这样，就会及时发现违法和不当的行政行为，使行政行为的错误率降至最低点，最大限度地把错误的行政行为阻隔和消除在行政行为运行过程中，实现对行政执法行为的过程监督。

一要注重突出法制工作内设机构的监督，对行政权力实行制衡和分离。林业综合行政执法关键在于“两权分离”(执法和管理),“三方制约”(综合执法机构,法制机构,林业主管部门)的权力制约机制。但一些单位忽视监督机构的建设,仅仅由综合执法机构内设的法制工作机构代替主管部门内设的法制机构行使审核权,难以形成政策制定,行政处罚,执法监督三者相互制约、相互配合的新机制和规范有效的执法监督体系。开展林业综合行政执法的目标就是要使权力和利益彻底脱钩,精简和效能紧紧拉钩,权力与责任密切挂钩,实现林业行政处罚职能与政策制定职能相对分开,林业行政处罚职能与技术职能相对分开。只有这样才能体现林业综合行政执法体制改革的精神和原则,也才能彻底终结运动员和裁判员的混战,使林业行政执法快步走向精简、统一、公正、高效。加强林业法制工作建设,实行执法机构与执法监督机构相分离的制度是当前搞好林业执法的客观需要。确立本机关法制工作机构或者配备专人,承担对林业行政执法的监督工作,使执法监督工作日常化。要重视和发挥法制工作机构的作用,改革执法监督模式,扩大监督渠道,对林业行政执法行为实行“查、审、批”三权制约制度,将执法人员调查、法制机构审核、领导审批列为必须程序相对分离。要通过有效的监督,制衡自由裁量,及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风。

马晓黎，我国行政执法体制弊端及其改革，中共山西省委党校学报，2010年第33卷第2期，第69-71页。

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二要注重加强林业综合行政执法的外部监督，大力推行政务公开。林业综合行政执法监督光靠内部监督是不完整的,必须重视外部监督。林业综合行政执法的外部监督主要来自于人大、检察机关、监察机关、上级机关、社会、群众、新闻媒体等各方面的监督。要围绕接受人民群众监督,落实法律宣传制度,公示制度。对其作为林业行政执法主体所实施的法律、法规进行宣传,将法定的执法程序、办事规则、政策依据、申报材料、承诺时限、收费标准等可以公开的内容公布于众,将所有行政执法行为臵于全社会和广大人民群众的监督之下,增加执法的透明度。落实受理举报、投诉、控告制度,及时处理行政相对人的举报、投诉、控告,对确实存在的问题要及时纠正,及时保障林业行政执法公正、合法、有效进行。同时，各级监督机关应当充分发挥监督的作用，特别是上级机关，应把监督工作真正摆上议事日程，签订林业行政执法目标管理责任状，实行一把手负责制，健全执法责任制，建立林业法制监督员制度。采取明查、暗访，结合查阅卷宗、开座谈会的方式，指导基层林政执法工作，可采取年终考核评比与经济利益挂钩的方式，对涉及林政执法软、硬件建设不达标的基层林业主管部门予以经济制裁或其他强制性制裁，增强林业行政执法的力度，以确保依法治林方针的有力实施。此外，林业法律法规的执行不力，与宣传工作有着密切联系，要通过电视、广播、网络等媒体加大宣传力度，增强全社会对林业相关法律法规的认识，提高民众保护森林资源，共建绿色家园的意识。

（四）以强化队伍建设为保障，畅通经费渠道，为林业行政综合执法改革的整体推进保驾护航。

林业综合行政体制改革是一项关系全局、影响深远的体制改革，关系到林业主管部门内设机构职能和内部利益的调整，涉及面广，政策性强，要从贯彻落实科学发展观的高度，树立全局观念，着眼长远，将其作为建设现代林业、维护生态安全的一件大事，统筹安排，周密部署。既要积极争取当地党委、政府领导的重视和支持，主动做好与人事、编制、法制、财政等部门的协调工作；也要积极主动地协调好林业各执法机构(单位)的关系，统一思想，形成合力，密切配合，积极稳妥地推进林业综合行政执法改革。从目前试点的情况看，林业综合行政执法试点还只停留在林业主管部门内部职能调整的层面上，其外延和内涵还远未能触及整个林业管理体制的根本，要从林业体系建设更高更广的层面上深入研究，循序渐

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进地予以突破。当前，要把林业综合行政执法改革工作与集体林权制度改革结合起来，与林业主管部门内部职能调整、机构整合、人员配备、经费筹措等方面统筹考虑，根据先易后难、分步实施的原则，结合各地林业行政执法工作的实际，逐步扩大开展综合执法改革的范围，在实践中边积累边改革，逐步推进林业综合行政执法体制改革，保障林业综合执法队伍人员和经费的来源。

一要切实提高执法队伍综合素质能力，尤其要突出法律素质的培养。

林业综合行政执法者应遵循的法律规范范畴很广泛，从内容上看,既包括一般的行政法律制度,还涉及刑法、民法、行政法等许多法律部门的规则;从位级看,从宪法、法律、行政法规、地方法规,到林业部门和地方政府的相关规章,面对如此庞杂的规范体系和更为复杂的现实案件,林业综合行政执法人员，必须具备健全的法律专业知识,洞察立法精神，才能真正实现依法行政的目标。

林业综合行政执法人员作为法律的执行者、维护者，是推动林业法制化进程的主力军，行政执法者的能力素质直接影响行政执法行为质量和社会管理秩序。由于林业综合行政执法进行整合后,大多数林业行政执法人员都是从林业系统内部选调的,是“半路出家”,法律知识相对薄弱,容易造成执法不公、不合法的现象。极少数人员没有办理过行政案件,整体素质亟待提高,执法过程中不时出现违反法定程序,适用法律条文不当,文书制作不规范等现象，这些都需要我们在具体的工作中不断纠正、不断完善、不断提高。

从目前改革的情况来看,林业行政执法者法律解释能力普遍低下,需要对执法者进行严格而系统的法律培训,加强内部学习机制,逐步改善执法者法律解释能力低下的现状,适应现代林业行政执法的发展趋势。任何一个部门的法律都不会是绝对独立的,林业法律更是如此。所以作为林业执法者既要洞明蕴涵法律条文中的立法精神和法理,知其然又知其所以然,还要具备很强的具体应用能力,能够将固定法律条文准确地运用在不同的案件上,充分发挥法律规范的最佳效果;既要有评判、思考与探索的能力,能够对现行法律的效果作出准确判断,又要谙知现实中的法律漏洞与空白,为国家立法反馈准确信息和提出合理建议。

二要建立激励机制，充分调动执法人员的积极性。

林业综合行政执法人员是保护森林资源安全，法律、法规正确

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实施的执行者，因此我们必须坚持以人为本的原则，建立一支政治素质强、业务技能精、办事效率高的林业综合行政执法队伍。要理顺人事编制，通过考试录用、培训上岗等办法，逐步将林业行政执法人员纳入行政编制，实行公务员管理。要狠抓执法队伍教育和管理，经常性地开展执法培训、学习和讨论，每年还要进行技术考核，强化其素质。要实行末位淘汰制管理，使执法者人人身上有压力。建立奖惩激励机制，以提高执法执纪的水平，树立林业综合行政执法队伍良好的社会形象。

三要合理安排资金，做好后勤保障。

林业综合行政执法大队是森林资源管护的一支主要力量，在具体的工作中，有许多疑难问题需要破解，需要足够的办公、办案经费作后勤保障。在现实工作中，林业综合行政执法机构普遍存在着交通工具、通讯工具、刑事勘查技术设备落后的现象，在当前市场经济环境下，随着信息的现代化，违法行为的跨区域化，案件发生的多元化、复杂化，迫使我们必须加大资金投入，更新执法装备，解决执法人员的后顾之忧。建议各级林业部门在向政府申请林业综合行政执法专款资金的同时，也可以试着从生态公益林管护、护林防火、森林病虫害防治及特殊办案经费方面予以调剂资金，为林业综合行政执法工作提供强有力的后勤保障。

结束语

林业综合行政执法是一项复杂、系统的工程，在具体的实践过程中会遇到许多特殊的情况 ,这就需要我们在实践中多总结、多思考，提出一些操作性强的制度和意见，这样才能推动林业综合行政执法正常、有序地进行，才能更好地保护森林资源，实现森林资源的可持续发展，建设人与自然和谐发展的良好生态环境。

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