（一）要规范刑事案件移送标准

建议整规办协同检察机关、公安机关和有关执法部门对行政管辖范围内可能涉及犯罪类型的构成要件和立案标准进行深入的研究，建立相应评审机制，共同派员对疑难线索进行评估。对于把握不准是否应当移送立案的违法案件，在实践中形成统一平衡的具体标准，对同类的情形遵照统一的移送条件。

（二）要规范刑事案件移送时间结点

建议整规办协同检察机关、公安机关和有关执法部门对移送的时间结点进行研究，在上海市范围内统一移送的时间结点，包括在行政处罚前移送还是在行政处罚后移送，在调查终结前移送还是只要发现犯罪嫌疑就移送。确定移送的时间结点，可以减少行政机关因为错误认识而出现以罚代刑的情形。

（三）要正确处理行政处罚后追诉问题

刑法关于犯罪追诉的时效，是根据犯罪行为的轻重以及可能给予的处罚而作出的规定，它的追诉期限与犯罪的法定刑期相适应，不是一个单一的时效期限。行政处罚法规定，违反行政管理秩序的行为，追诉时效为两年。而犯罪行为的社会危害性超出了一般违法行为，其具备刑事处罚性，因此不能仅适用行政法，而应该适用刑法规定。

（四）要正确认识和处理行政执法部门与公安机关对涉嫌犯罪案件移送证据标准要求的差异

实践中，行政机关将其认为涉嫌犯罪的线索作为案件和线索移送公安部门都有，两者应当区别对待：（1）行政机关将其作为案件移送的，证据应当较为充分。根据最高人民检察院、公安部等多个部门联合签发的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见 》 中的要求，公安机关对移送案件的立案审查期限一般是10日。因此，

行政机关作为案件移送时，所附证据应当较为充分，足以使公安机关作出是否立案的准确判断；（2）行政机关将其作为线索移送的，证据要求可以相对较低。对此类线索公安机关根据有关规定有较多时间进行立案审查，因此证据要求方面可以相对较低。

六、充分发挥检察机关在衔接机制中的法律监督职责

协同工作机制应该是在监督下的分工合作，这样的协同才是刚性的协同，才是长效机制的建设。我们认为，为了使协同工作机制得以全面充分的落实，即产生应有的约束力和合力，检察监督应实现立案监督向移案监督延伸。

根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的有关规定，检察机关的监督职能包括：（一）对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督权；（二）对公安机关的立案监督权；（三）对职务犯罪案件的查办权。其次根据《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的规定，检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，对公安机关不接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，或不及时做出是否立案决定的，有检察意见权。具体来说，需要进一步明确检察机关的下列职能行使问题：

（一）调卷查阅的问题

根据最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》规定：“对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，有关单位、个人举报或者群众反映强烈的，人民检察院可以向行政执法机关查询案件情况；经协商同意，还可以派员查阅有关案卷材料，行政执法机关应予配合”。我们认为，检察机关查阅行政执法有关案件材料，在性质上不涉及司法权对行政权的干预，本质上是实现检察机关

有效开展立案监督的信息知情权。为此，应该在制度上保障检察机关调卷查阅的权力，对在协商不成的情况下，检察机关也应有权查阅案卷材料。

（二）检察意见书的作用问题

《刑诉法》第87条规定：“……人民检察院认为公安机关不立案理由不成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”可见，检察机关对立案监督是刚性的。但对于检察意见书的作用，《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第12条表述：“检察机关发现行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的，可以提出检察意见”；最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》第3项表述：“……必要时，人民检察院应当向行政执法机关提出检察意见，建议其按照管辖规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件”。可见，检察机关对行政机关移送涉嫌犯罪案件的监督，是一种柔性监督。因此，对检察机关发出检察意见要求移送案件的刚性问题，还需要进一步研究。从立案监督的性质上分析，对行政执法机关没有移送的违法案件，经检察机关审查认为涉嫌犯罪的，检察机关可向行政执法机关发出《涉嫌犯罪案件移送通知书》，行政执法机关接到通知书后应当及时将案件移送司法机关处理，这是检察机关刚性立案监督权的合理延伸。

还有检察实践工作者研究提出赋予检察机关对行政执法行为违法纠正权和专项检查权等。我们研究认为，检察机关应恪守自身权限，防止超越司法权限干预行政机关依法行使行政职权。检察机关对行政执法行为违法纠正权和专项检查权超越了检察机关的司法权限范围。

七、完善相关法律制度，建立、健全衔接机制的制度保障

（一）完善刑事法律、司法解释，消除立法上的歧义和模糊性 一是对刑事法律、司法解释规定的内容要协调统一，消除立法上的歧义给执法造成的无所适从。

二是刑事法律、司法解释规定的内容要明确具体，消除立法上的模糊性给执法造成的困惑。

三是建立行政执法与刑事司法程序中的检验鉴定衔接机制，解决行政执法与刑事司法中证据转换与收集难问题。建立行政执法与刑事司法程序中的检验鉴定衔接机制，就是法定的检验鉴定机构出具的检验鉴定无论是在行政执法程序中还是在刑事司法程序中都具有证据之效力。这就要求规范检验鉴定机构，并通过法律赋予检验鉴定机构该项职能。那么在行政执法程序中做出的检验鉴定在刑事司法程序中就可以直接作为证据使用。实践中一些司法解释中也已经有了这样的探索，如最高人民法院《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2003年5月16日）第六条规定，破坏性的开采方法以及造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额，由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论，经查证属实后予以认定。故建议立法机关可以出台法律，建立行政执法与刑事司法程序中的检验鉴定一体化机制。

（二）制定统一的衔接机制单行法律

现有的关于衔接机制的立法规定尽管位阶不高,但数量并不少,只是这些规定存在涉及面窄、权威性差、内容含糊、制约薄弱等弊端,影响了衔接机制的运作效果。当务之急是统一立法,为此,可首先整合现有规范性文件,而整合的机关应是国务院和最高人民检察院。因为这两个机关分别系行政机关和检察机关的最高领导,不仅有权对各自