规则问题，显然不利于行政执法案件进入司法程序。其四，有些行政执法机关还未参与到“衔接机制”中来，衔接机制还不具有普遍适用性，而参与到“衔接机制”中来行政机关是否严格执行这些规定全凭自觉和对案件移送的认识，这就使得这些规定的效力大打折扣。所以，要建立法制化的行政执法与刑事司法执法衔接机制，应解决“两法”衔接的法律规范问题，如仅有行政规范而没有法律保障，显然是不够的，不能适应我国经济社会迅速发展和打击刑事犯罪的需要。

第三部分 完善行政执法与刑事司法衔接机制的思考

由于行政执法与刑事司法衔接机制是一种由各有关方面共同参与的动态衔接机制，因此，衔接机制不只是事务性衔接，更重要的是程序性衔接。针对上述行政执法和刑事司法衔接机制的现状和存在的问题，我们提出如下进一步完善的建议：

一、树立部门间的协同理念，克服认识上的偏差

一种制度在实际工作中得到畅通运行，需要各方在认识上要有足够的自觉。行政执法与刑事司法衔接机制在运行过程中的问题主要聚焦于行政执法部门对涉嫌犯罪案件不移送或难以移送。而原因在于各执法部门与司法部门之间缺乏整体意识，并在不同部门中对部门协同的认识有一定的偏差。因此，我们有必要确立部门协同观念，克服工作中主观认识上的某些不足。

（一）树立全局意识，克服认识偏差

一要克服部门利益的执法倾向。执法在于为民，而不是通过执法牟取部门利益。但有些地方政府和执法部门从局部利益出发，打着解决经费不足的旗号，把是否为本部门谋取利益作为衡量标准，明确给

下级执法部门下达罚没收入指标，并将完成任务的情况作为考核干部的重要内容，对于为本单位“创收”的，即使构成犯罪也不愿移交司法机关制裁。这导致一些执法部门为完成任务而争夺案件管辖权。有些地方财政对上缴的罚没款收入，变相或按比例返还给办案单位，客观上助长了各执法机关对有利益的案件争着管、无利益的案件不愿管甚至互相推诿的不良风气。

二要克服行政执法人员本位主义思想。执法在于为民，但很多行政执法人员受传统执法理念和本位主义思想束缚的驱使，对开展执法衔接存在模糊认识和思想顾虑，应用平台的主动性和积极性不高，成为推进执法衔接工作的重要阻碍。部分检察机关对开展法律监督认识不到位，监督意识不强，存在畏难情绪。这些都需要行政执法人员克服本位主义思想，树立大局观念和正确的法治理念。

（二）加强业务培训，规范执法标准

提升执法理念必须加强执法队伍建设，以培养执法人员的法律意识和法律素养，但其首要的前提是加强业务培训。因此，需要有针对性地对行政执法机关与司法机关的工作人员应开展培训工作，提高执法、司法人员的业务水平。行政执法机关与司法机关通过举办业务座谈、工作经验交流、法律法规学习、执法知识培训，相互学习业务知识、技能，不断总结办案经验，提高执法水平，增进相互间的理解、信任。开展行政执法与刑事司法衔接工作的业务培训。组织运用信息平台应用软件的业务培训，组织开展市、区两级有关行政执法部门的学习有关法律法规的研讨活动，进一步提高本市行政执法与刑事司法衔接的效率和水平。

（三）克服部门间条块分割，建立协同理念

在当前国家机关按照条块分割设臵的情况下，各部门在纵向合作较多，而横向衔接较少。也使得在同一区域内的各部门制度性合作较少，并形成各自封闭的观念。但作为一个有效的政府，作为一个良好运行的法律制度，必须是建立在部门间的协同基础之上。而在我国机构体制尚未改变的情况下，首先要确立部门协同理念，只有建立起部门协同理念，才有可能正确认识部门间合作的意义与价值，才有可能在不同的行政机关之间及其与司法机关之间建立起行政执法与刑事司法相衔接的机制。比如，各部门都认识到了信息传递不畅是制约两法衔接机制良性运作的一大顽疾，为此，上海各区县已经建立了行政执法与刑事司法衔接的信息共享平台，但由于执法部门对信息公开在思想认识上还不统一，缺乏协同理念，不愿及时充分地将本部门的有关信息放到平台上，信息共享平台上的案件信息很少，未能真正起到畅通信息传递渠道的作用。

二、健全行政执法与刑事司法衔接机制的组织保障

“以罚代刑”不是一个简单的社会现象，其反映的是一个深层次的国家权力配臵问题。从理论上说，衔接机制的目的在于依法追究犯罪分子的刑事责任。侦检一体化理论认为,侦查与起诉在刑事诉讼中均属控诉职能,侦查是起诉的必要前提,起诉是侦查的必然归宿,侦查隶属于起诉,起诉是整个控诉职能的核心,在控诉职能中居于支配地位。5[**] 因此,案件信息流最终应当汇总到刑事起诉部门，这一点是确定的。行政执法与刑事司法衔接机制的组织保障应当围绕这一目标，督促行政执法部门将涉嫌犯罪案件及时移送刑事司法部门。

需要说明的是，我们认为要根本解决行政执法与刑事司法的衔接，只能依靠相关部门提高对这一问题的认识，依靠在立法上和司法

解释上有更明晰的依据和标准，依靠执法人员的责任心和执法水平的提高。因为要解决协调问题，在现有的机构设臵上叠床架屋增设机构，并不是根本解决问题的办法，也不符合精简机构的总体目标要求。但是就目前而言，作为一种过渡性的措施，却不失为一个好办法。

从各地衔接机制运作的实践和效果来看，有了得力的组织保障措施，行政执法和刑事司法相衔接工作才不会是空中楼阁，流于形式。从目前实践来看，行政执法与刑事司法衔接机制的组织模式可以分为三种：

一种是由检察院为主导的模式。检察机关虽然是国家的法律监督机关，各地在衔接机制建设探索上检察机关起到了积极主动的作用。但理论界和实务界对检察机关行使行政执法监督的性质和方式的认识上是有分歧的。实践中检察机关对诉讼活动之外的行政行为的监督也是乏力的。同时，衔接机制作为跨越行政和司法两个领域，由作为司法机关的检察院来主导的合理性也值得考量。从各地实践来看，很少采用这种组织模式。

一种是由整规办为主导的模式。但从目前实际情况来看，各级“整规办”作为政府整顿和规范市场经济秩序的议事协调机构，缺乏权威性和执行力，不利于衔接工作的顺利有效开展。从各地实践来看，绝大部分采用这种组织模式。

理论界还有一种观点是成立一个由党委领导的协调机构，以此来协调跨越行政和司法两个领域的衔接，发挥党协调各方的作用。但这涉及到机构编制问题，不容易解决。从各地实践来看，没有采用这种组织模式。

就上海而言，一直采用由“整规办”为主导的模式，在主持衔接行政执法与刑事司法中起到了重要的作用。但问题也是存在的， “整