税、护税网络，加强税源管理。二是要加强与政府以及纪检、监察、财政、审计等政府有关部门和司法机关的工作联系，明确外部监督部门对税收执法的监督内容及评判标准，减少因内外认识标准不一致而引发的执法风险。三是要认真做好与政府及有关部门的沟通、协调，积极提供有效的管理建议，增强政府工作的系统性、协调性与科学性，减少政府对税收执法的不适当干预。

课题组组长：孔秋萍

课题组成员：王彦朝 姜 丽 孔令民 课题执笔人：杨健伟

参考文献：

1、中华人民共和国税收征管法 2、中华人民共和国刑法

3、中华人民共和国行政处罚法

4、税收管理员工作手册 潘安禄主编

5、新税收征收管理法知识读本 范坚 贾俊玲

6、税收征管执法风险与监管研究 刘初旺 沈玉平等 7、情理社会和权力背景下的税收执法困局 李长江

8、地方政府及相关部门对税收执法环境影响研究 浙江省地税局课题组 9、构建税收司法保障体系问题研究 福建省地税局课题组

10、我国税收执法的外部环境现状及其完善的对策 谭伟红 彭志华 11、制定规范性文件应当注意的几个问题 邓国敏 李长征 12、建立税收风险管理体系问题探析 文英 唐海燕

13、2002年-2006年中国税收征收管理战略规划纲要 国家税务总局

防范和规避税收执法风险的途径初探

税务执法风险是指因税务机关执法不当、执法错误或行政不作为而引起的行政诉讼、行政赔偿以及导致国家税收损失而被追究刑事、行政责任等不良后果。近年来，随着依法治税工作的不断推进，征纳双方的权利和义务进一步得到明确，行政执法相对人依法保护自己合法权益

的意识日渐增强，对行政主体依法行政的要求越来越高。因此，从税务机关加强自身建设角度出发，如何避免和预防执法风险的发生，成了基层税务执法的一个不容忽视的问题。

一、执法风险的成因简析

（一）执法责任制度制订深度需延伸

多年来，各级税务机关根据总局的要求，坚持以依法

治税作为税收工作的灵魂，认真贯彻“内外并举、重在治内、以内促外”的工作方针，积极探索通过税收执法责任制来创新税收管理新机制，已初步建立起了由岗位职责、工作规程、评议

考核、过错追究四部分组成的税收执法责任制体系。从运行情况看，仍存在一些不尽完善之处。主要表现在：

一是执法责任制制度架构不完善。岗位职责和工作规程不统一；工作规程不及时修订，内容不能与信息化建设和新的法律规定相匹配；评议考核方法简单落后，有重复考核的现象；考核不能充分利用信息化手段并与征管信息化工作相衔接；过错责任追究不能真正落实。这些不完善之处，不利于执法水平与质量的提高，容易引发执法的风险。 二是执法监督机制尚未完备。目前，税务机关内部执法监督机制，其主要包括执法检查、重大税务案件审理、规范性文件备案备查、执法监察、目标管理考核、执法过错责任追究以及执法岗位之间相互的监督，但外部监督的作用尚未发挥出来。如来自税务人员家庭、纳税人、国家权力机关、相关行政机关以及社会监督的监督途径没有得到很好的利用。事实证明，只有通过多层次、全方位的监督，才能真正强化税务

执法监督，确保监督有效到位，才能杜绝执法的随意性，并将可能发生的执法风险消灭在萌芽状态。

三是相关制度运作衔接不紧。如税收管理员制度、税收法制员制度、纪检监察员制度等虽已建立，但制度执行本身就存在刚性不强，与税收执法责任制还没有起到相互制约、相互补充、环环紧扣的作用，往往是站在哪山唱哪山的歌，各自为阵。 （二）税收执法队伍素质有待提高

税收工作难点在依法治税，重点也在依法治税，税收事业发展机遇与出路仍然在依法治税。但打“依法治税”这块铁的本身 “不硬”，使依法治税工作如履薄冰。主要体现为：

一是执法质量偏低。依法治税目标的实现，需要通过税务执法人员高质量的执法来体现。执法质量不高是困扰依法治税工作的决定性因素。随着近些年法制培训力度的加大，税务执法人员的法律意识普遍得到了增强，税务执法中重实体、轻程序的状况有所改善。但现实中仍有些税务执法人员在其位不思其本，搞业务不懂业务，凭经验、凭感情进行执法，或缺乏工作责任心，随意执法，根本不能保证税务执法公平、公正。此外，税务执法人员对税法及相关法律法规理解上的偏差，以及制作税务执法文书不严谨、不规范，执法中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等问题，都是执法质量不高的表现。执法人员错误的、随意的、质量不高的执法行为决定了执法风险存在是必然的。 二是执法队伍资质把关不严。《税务人员执法资格与执法能级认证暂行办法》在2001年已经颁发，但在执行资格认证的过程中出现

偏差，以至于在现有执法队伍中，没有执法资格的人员仍手持《税务检查证》等执法资格证书进行执法，个别地方只要是税务机关的人员都纳入了执法队伍管理，为执法埋下了风险隐患。

（三）征管改革和信息化建设与税收执法密合不紧 现行征管改革和信息化建设与新的政治经济形势和信息化发展相比，还略显滞后。税收征管改革、税收信息化建设还不能完全适应税务管理、税收执法的需要，“疏于管理，淡化责任”的问题仍然存在。为完成税收任务收“过头税”、寅吃卯粮或者任务完成了又有税不收、放水养鱼，背离了依法征税的原则，执法风险显而易见。

尽管近几年税收征管的力度较大，但仍存在税收流失较为严重，税源监控薄弱，征管效率不高的问题，最终只能出现税收管理的真空地带及漏征漏管多等问题。税务机关由此要承担不作为的执法风险。 税收计算机应用信息软件不能满足日益变化的执法规范的要求，同样会带来执法的风险。系统的设置没有及时更新、可以直接运用的法律依据没有细化到条、款、项，以致于作出的判断适用法律依据不准确，执法风险存在着必然性。

（四）重执法主体权利轻执法客体权利

《征管法》规定了纳税人的许多权利，但由于税务机关对这些权利宣传的不到位，以及税务机关或执法人员对纳税人权利的认识不够，相应配套制度的不健全，使纳税人本该在执法过程中可以行使的如知情权、陈述权、申辩权、检举权、监督权没有通畅的渠道去实现，一旦纳税人运用复议、诉讼、赔偿这些行政救济手段，往往会使税务机关处于