公共行政理论
第一编 古典时期的公共行政理论
古典时期的时间跨度一般为19世纪末至20世纪初。虽然，就西方来说，有关行政的学说和思想可以追溯到古希腊的亚里士多德的《政治学》，到马基雅维利的《君主论》，再到美国的《联邦党人》文集。但是现代意义上的行政学研究却是从人类进入资本主义时代后的产物。由于资本主义大生产的发展带来了专业化的劳动，从而使得现代意义上的管理成为可能；其次，国家在促进资本主义经济发展中的作用增强，从而使得研究政府的作用、提高政府的工作效率陈给一种实际而迫切的需要。正式在这种历史背景下，以威尔逊提出建立行政科学为起点，现代行政学开始诞生，并迅速发展。
这一时期的行政学说和理论研究的目标是经济与效率，研究所涉及的范围是组织、行政程序和行政原理。这一研究的特点主要表现为一种静态的研究，在方法论上采用的是规范方法。
第一章 威尔逊的现代行政学理论
一、威尔逊其人
伍德罗·威尔逊，（1856年-1924年），1879年毕业于普林斯顿大学，1886年，又获得约翰斯·霍布金斯大学博士学位，开始他的学术生涯。当年，他应科内尔大学不赖恩·莫尔学院的邀请作了关于“行政学研究”的报告，后经修改于1887年在《政治学季刊》发表。1913年-1921年，担任美国第32、33届总统。“行政学研究”一文的发表，是行政学发展的一个起点，它标志着行政学作为一门正式学科的诞生。 代表作：《国会政府：美国政治研究》（1885年）、《论国家的历史与实践的政治因素》（1889年）、《分裂与联合》（1893年）、《美国人民史》（1902年）、《美国的宪法政府》（1908年）、《新自由》（913年）
二、理论主张
1、 政治与行政的两分
威尔逊对于行政学最大的贡献莫过于提出“政治行政两分法”的思想，这主要受益于德国政治学家布隆赤里。布认为，政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。
在威尔逊看来，政治学主要研究国家的性质、政府的“构成方式”、主权的本质和地位、政治权力、政治制度等有关国家的根本制度的基本理论；行政学则侧重于研究政府的具体行政管理过程，它主要运用政治学的基本原理研究政府组织、政府行为等行政现象，研究如何设置合理的组织体系、如何确定正确的组织目标和如何有效地达到目标。与政治学关注社会价值、社会公正不同，行政学主要是具体化、技术性和应用性的研究。
正式基于这一思想，威尔逊提出应该将行政学的研究从政治学中分离出来，并提出了较为具体的研究目标、范围和方法，此后很多学者开始关注并致力于行政学的研究，使行政学开始成长为一门独立的学科。 2、 行政学研究的目标与方法
就研究目标而言，威尔逊在“行政学研究”开门见山地指出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能够以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本来完成这些适当的工作。”简而言之，他认为，行政学研究的目标主要在两个方面：其一，如何合理界定政府的权限与职责；其二，如何构
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建一个廉价、高效、公正的政府。
就研究方法而言，威尔逊比较重视历史研究法和比较研究法。旨在从纵向、横向两个维度考察本国的行政管理状况。 3、 革新文官制度的思想
基于对美国传统的“政党分赃制”的反思，威尔逊认为美国的文官制度改革势在必行。为了克服政党分赃的种种弊端，他提出文官制度改革需从三个方面着手： 其一，公务人员要公开招聘、择优录取； 其二，提高政府官员的专业素质； 其三，克服官僚主义作风。 4、 公共舆论监督理论
随着资本主义经济的深入发展，现代政府部门的行政集权化趋势日益增强。行政权力的集中，可以使行政部门之间职权明确、责任分明，提高行政组织效率，而且行政组织领导也容易承担责任、接受监督。但另一方面，政府职能和行政权力的增强，使得有效的监督成为亟需解决的关键问题。威尔逊在其论著中指出，在现代的民主国家中，公共舆论监督就成为已是政府行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理控制的重要保证。概而言之，他的公共舆论监督理论主要包括三个方面：
其一，公共舆论监督应具有社会权威性； 其二，公共舆论监督应具有独立性；
其三，公共舆论监督应具有高度的有效性和适当性 三、评价
威尔逊敏锐地观察到了现代社会、经济以及政府活动的变化，认为行政学应当与政治学相分离是时代的要求，必须建立一门独立的行政科学以纯洁政府机构、提高政府的工作效率，最终使政府管理合理化和科学化。因此，他第一次明确提出建立一门研究政府系统活动的学科——行政科学，并初步勾勒出该学科的研究目标、任务和方法，从而在理论上将行政学与政治学加以区分。他是行政学的开创者，他对于行政学的贡献主要在以下方面：
其一，他最早主张建立一门独立的行政科学，开启了行政学的研究； 其二，他提出的政治与行政分离的思想为现代文官制度奠定了理论基础； 其三，他深刻揭示出公共舆论在监督现代政府管理方面的重要作用，并为公共舆论监督构建了一系列的运作原则。
但是，由于威尔逊所处历史的局限性，他有关行政学研究的思想并不系统和完整，而且他提出的“政治——行政二分法”也存在着理论上的缺陷。
第二章 泰罗的科学管理理论
一、泰罗其人
弗雷德里克·泰罗（Frederick Taylor）（1856-1915）生于美国费城，父亲弗兰克信奉英国贵格教，母亲艾米丽是英国清教徒。泰罗受其母亲影响深刻，艾米丽的性格反映了她的清教徒背景，这一背景确立了一种探寻、不满和反抗的精神，一种追求新观点以及使新观点盛行的热情。学生时代的泰罗学习勤奋，尽管通过了哈佛的入学考试，但是由于眼疾最终放弃学业，转而去费城的一家水泵工厂当学徒。四年后，泰罗到米德维尔钢铁厂当了一名普通工人，在这里，泰罗得到了迅速的提升，很快就成为总工程师，通过对原有管理体制的批评，泰罗逐渐形成了自己的管理思想。1898年，泰罗在伯利恒钢铁公司谋到一个职位，在这里，他建立了一个生产管理和功能监督系统，它融合了科学管
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理的基本思想。1910年，他离开公司后，将全部精力投入了推进科学管理。 代表作：《科学管理的原理》（1911）
二、科学管理理论 1、 泰罗制的产生
泰罗制的产生，有两个原因：
● 工人中普遍存在的偷懒和磨洋工现象
造成这一现象的原因：
?工人中有一种信念，如果用最佳速度干活，那么他们对全行业来说做了一件不公正的事。因为他们使一部分人失业，即产量的增加会导致部分工人失业； ?管理制度有缺陷，这一制度使得每个工人为了保护他的利益而磨洋工；
?工作方法不行，各行各业几乎仍在沿用单凭经验行事的低效办法，使工人浪费了其大部分劳动；
● 19世纪后期美国工业出现的资金积累现象和技术的发展
随着资金的积累和技术的发展，发展、组织、控制和管理利用这些大量的资金的拙劣方式便成为阻碍提高工业生产率的主要障碍。劳动高度专业化了，而标准化的生产方法和程序却没有制订，而且对工业的协调化、一体化以及系统化也没有予以强调。 2、 泰罗对传统的管理模式——“积极性加刺激性”的管理（或任务管理）的批评
1） 这种管理体制下，工人发挥最大限度的积极性，作为回报，则从他们的雇主那里取
得某些特殊的刺激；
2） 泰罗认为，这种方式因生产率的提高而支付率较低导致无效，甚至在以往最好的管
理实践下——有积极性的激励管理——泰罗也认为将过多的责任放到了工人一边，而将太少的责任赋予了资方一面。
3） 为纠正这种无效，泰罗提出一种方法，他体现在剧烈地改变管理层和工人的责任区
分上，即管理层承担责任的大部分，并为科学地寻找最好的组织方法承担最主要的责任。
3、 科学管理是通过强化方法的标准化、强化最好的执行方法以及强化管理层与工人的合作
而得到贯彻的。泰罗在其著名的科学管理原则中总结了这一方法：
● 建立一种管理科学，对工人操作的每个动作进行科学研究，用以代替老的单凭经验办事
的办法；
● 科学地挑选和培训工人；
● 将科学与工人结合起来，以保证一切工作都按照已确立起来的科学原则来办； ● 均分资方和工人之间的工作和职责；
三、泰罗的三大研究 1、 工时研究
1） 泰罗给工时研究下的定义：“工时研究，顾名思义，就是对完成一件工作应该用的
时间进行精心的研究??（而不是）对完成工作的实际时间进行研究，仅仅研究对一个工人完成一件规定任务的时间作出统计，这并不是工时研究。” 2） 时间——动作研究的具体步骤 2、 工资刺激系统
1） 泰罗指出，任务和奖金构成了科学管理结构上的两个最重要的因素。泰罗的刺激系
统的一个显著特点是通过时间与动作的研究，事先确定工作表现的标准，这使得泰罗认为奖励的实际方法——不管是计时还是计件——都相对就不那么重要。
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2） 泰罗基本的刺激方法是： ?首先，给工人一个有明确指示的确定任务，以及每一个工作因素确定的时间标准； ?泰罗反对收入分享计划。这一计划是，当在较短时间内和较少的代价完成工作时，所获得利润按确定的比率在资方和劳方之间分享。泰罗认为这种方法在不确定客观的工作方面只是分享了一种共同的失败。因而他用差别工资制来取代“利益均沾”制度，将刺激建立在工作表现的事先确定的标准上，对每一个工人在个人基础上奖励，奖励当即每日兑现。
?在泰罗的刺激系统中，还有一个高工资和低劳动成本概念。在他看来，高工资和低劳动成本是最好的管理制度的基础。所谓高工资和地劳动成本，指的是就企业的目的来说，①应该按照每个人的能力和体力给予最适宜的工作；②应该要求每个工人作出同工种头等工人所能作出的最大工作量；③当每个工人按第一流工人的最高速度工作时，应根据所做工作的性质，在他那一级平均工资之外，另给30%-100%的工资。
?所谓高工资，指的是比同类工人的平均工资高的工资，并且仅仅给予比同类普通工人做得更好的那些工人。 3、职能性组织
1）泰罗对过去军事型组织的批评： ?军事型组织：强调组织每一层级的指挥链，并最终在金字塔的组织顶端有一个指挥。
在这种类似军事型的工厂组织结构中，工长负有大量的只能责任——从招募、培训、监督到解雇其下属。工长是在合同基础上招募的，他只是完成任务，没有什么来自管理层的指示。
?缺陷：第一，他要求过多的来自最高层的技术专家；
第二，对工厂期望太多，其结果是有效地排斥了管理层对工人的直接控制。 2）职能制：
?把计划工作和执行工作做一区分。在职能制下，原有制度中的一个人的职能被八个
人取代；
?在泰罗的计划中，有几位职能工长被分配到规划部门：流程工长、指示卡工长、时
间工长等；其他四位工长被分配到车间，对计划的执行负责。这些工长被称为组长、速度工长、检查工长和维修工长。
?职能工长制的优点：
第一， 能在短时间内训练出一批工头，他们可以真正而充分地执行其职务责任； 第二， 这一新体制无论对于工长还是对于工人，都完全适用于四项主要的管理原
则；
四、思想的传播
1、泰罗指出，科学管理并不是一种取得效率的措施，也不是一种新的工资制度，不是一种计件工资制度，不是一种分红制度，不是一种奖金制度，不是一种支付工人报酬的方式，不是时间研究，不是动作研究，也不是对工人动作的分析??这些是科学管理的有效附件，因而也是其他管理制度的有用附件。科学管理的实质是：在一切企业和机构中的工人们的一次完全的思想革命——也就是这些工人们对待他们的工作责任、对待他们的同事、对待他们的雇主的一次完全的思想革命。同时，也是管理方面的工长、厂长、雇主、董事会对他们的同事、他们的工人和对所有的同事工作问题责任上的一次完全的思想革命。没有工人与管理人员双方在思想上的一次完全的革命，科学管理就不是存在。 2、泰罗科学管理的思想课归纳为： 1）强调劳动方法的标准化，即将工人积累起来的知识和技艺经整理后归纳成原理和规则，
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建立科学的作业方式。确定时间以及工人一天必须完成的标准的工作量即是这方面的努力； 2）建立差别计件工资制度，对于不同的工作表现以不同的工资率支付； 3）科学地培训工人，改变凭经验选择作业方法和师傅带徒弟的方法； 4）管理职能的专业化，职能工长制则是专业化的体现；
5）劳资双方的合作，双方将注意力从对现有利益的分配转向把利益做大
五、评价 1、贡献；
1）一种观点认为，泰罗综合了工程师和工业改革者的看法。前者的看法是从机器延伸至
人，后者的看法则从人延伸到机器，正是人——机器的互动才是泰罗的关心重点所在。 2）另一种观点认为，泰罗和他的同事是对管理思想进行综合整理的第一代任务。他们将
管理问题发展到如此程度的一种系统方法，并同时把管理同哲学范畴结合在一起。 2、局限： 1）“经济人”的前提假定有问题；
2）只考虑组织内的因素，忽视了外在因素对组织的影响； 3）注重对效率标准的追求，忽略了为社会服务的道德观念； 4）科学管理的本身有些内容“科学性”也是有问题的。比如??
第三章 法约尔的管理组织思想
一、法约尔其人
亨利?法约尔（Henri Fayol）（1841—1925）出生在法国的一个资产阶级家庭。他在实践
方面的主要成就是将高芒特里—福尔尚布德采矿冶金公司从濒临破产的危机中解救出来，并在这一过程中形成了自己的组织管理思想。1918年，他辞去工业公司的总经理职位后，立即建立了“管理研究所”，不仅把他的管理理论应用于企业的经营，而且也为管理理论在军队组织和行政机构的广泛普及和应用进行了努力。 代表作：《工业管理和一般管理》（1916）、《公共精神的觉醒》（1927）等
二、管理组织思想
1、组织活动和管理职能理论
1）法约尔的组织活动和管理职能理论
?组织活动分为六种：技术职能、商业职能、财务职能、安全职能、会计职能、管理
职能；
?管理职能又分为计划、组织、指挥、协调、控制 2）法约尔法则
该法则是建立在两张表的基础之上，分别是大型工业企业技术职能人员必要能力的
相对重要性（表一）及各种规模工业企业领导人必要能力的相对重要性（表二）作了比较：
?从表一可得出结论：
?工人的主要能力是技术能力；
?随着人的地位在等级中提高，管理能力的相对重要性也增加，同时技术能力的重
要性减少。在第三或第四等级时这两种能力相等；
?经理的主要能力是管理能力，等级越升高，这种能力越起主导作用；
?商业能力、财务能力、安全能力和会计能力在第五和第六等级的人中有其最大的
相对重要性。随着人的地位提高，这些能力的相对重要性在每种人的评价中不断
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减少并趋向平衡；
?从等级的第四或第五级开始，管理比率由于其他比率的减少而增加了，其他比率
都接近于全部价值的1/10。
?从表二可得出结论：
?小型工业企业领导人的主要能力是技术能力；
?随着企业等级的上升，管理能力的相对重要性必然增加，同时技术能力的重要性
相对减少。在中等企业里这两种能力相等；
?大型企业领导人最重要的能力是管理能力。企业越大，管理能力越起主导作用； ?商业和财务能力对于中小企业领导人比对于技术职能的中下层工作人员起着重
要得多的作用；
?随着企业等级的上升，管理比率增大了，趋于平衡的其他部分比率减少，接近于
整个价值的1/10。
2、组织管理原则（14条管理原则） （1）劳动分工；（2）权力与责任；（3）纪律；（4）统一指挥；（5）统一领导； （6）个人利益服从整体利益；（7）人员的报酬；（8）集中；（9）等级制度； （10）秩序；（11）公平；（12）人员的稳定；（13）首创精神；（14）人员的团结 3、组织论
1）层级制度与跳板法则
等级制度的基本含义：一个组织在一般情况下，其管理活动应沿着等级（层级）序列
进行（自上而下的指挥监督与自下而上的请示汇报）。
跳板原则：在一些需要快速处理的事情上，为提高效率，需要跳过原有的管理路径，
在平行的两者中建立直接联系的渠道，即建立跳板；若两者无法协调，再报告上级，由上级协调。旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大事务。
2）线性组织理论
?法约尔提出，一般的组织形态由组织人员的数目决定。管理层次的设置一般坚持“2
—5”原则；
3）参谋理论
?由于理想的领导需要具备以下能力：具有解决管理、技术、商业、财政和其他一切
需要他解决的问题所必要的知识，有充沛的体力、精力和工作能力来应付领导所担负的联系、指挥与控制的职能。但是这样的领导在大企业中几乎无法找到，个人的精力与时间无法达到大企业对领导工作的要求。因此，法约尔提出建立参谋部。
?参谋部主要为领导处理四个方面的问题：
① 对领导的日常工作、通信、接待、案卷的准备与研究等给予多种帮助； ② 联系与控制；
③ 预测未来，制定与协调各种计划； ④ 研究改进工作的措施； 三、评价
1、与泰罗相比，法约尔管理思想的特征：P49； 2、克劳德?小乔治对法约尔贡献的描述；
第四章 韦伯的官僚制组织理论
一、韦伯其人
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马克思?韦伯（Max Weber，1864—1920）生于德国。1882年进入海德堡大学攻读法律和经济学，1884—1885年又转至柏林大学和哥廷根大学就读，在此期间，还在斯特拉斯堡服兵役。严格的军事生活使韦伯深为了解德国军队的管理方法和组织制度，这对他以后的行政组织理论研究影响颇大。
代表作：《新教伦理与资本主义精神》、《一般经济史》、《经济与社会》等
二、官僚制组织理论 1、理想的官僚制理论 1）官僚制的概念： “官僚制”（bureaucracy）由法文bureau与希腊文kratos复合而成。前者原意指带有书写折叠板的家具，后衍义为书桌，进而指放书桌的办公室、官邸、办公场所，后者具有管理、治理、统治的含义。18世纪以来，bureaucracy一词从原来的“办公室”逐渐引申为训练有素的专业人员根据固定的规章、制度展开活动的一种理性而高效的行政管理体制。 官僚制是：建立于法理型统治基础上的一种现代社会所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度、社科分层的组织制度和管理形式，是一种理性地设计出来的，以协调众多个体活动，从而有效地完成大规模管理工作，实现以组织目标为功能的合理等级制组织。 2）官僚制的功能与特征
A、等级制；B、专业分工；C、行政管理档案系统原则；D、明确的程序、规章和制度； E、专业培训；F、采用固定的薪金及按照资历、政绩晋升 3）官僚制的评价：
?优点（就技术层面而言）： A、 组织的严密性； B、 管理的非人格化； C、 技术的高效率； D、 统治的知识化； ?缺点：
A、 官僚组织体系庞大、行动迟缓，容易造成组织效率底下；
B、 官僚制与官僚主义（bureaucratism）密切相连，它具有官僚主义的种种弊端； C、 现代官僚制同样具有“非理性”的一面，它不断使人的本质发生异化。虽然官僚制
本身是一种有其力量和价值的社会机制，但是随着资本主义的深入发展，它逐渐扩张为一种独立的社会力量，使人沦为其附庸甚至工具。
三、合法统治的三种理想类型
韦伯认为，统治是一种“合法的权威”，或者说统治者的权力都以“正当的”形式被他的服从者所接受，从而为社会所公认，成为合法。 1、传统型（traditional）统治
1）定义：如果一种统治的合法性是建立在遗传下来的（历史就存在的）制度和统治权力的神圣的基础之上，并且也被相信是这样的，那么这种统治就是传统型的； 传统型的统治合法性基础源于自古留下来的神圣传统，统治者是根据古代传下来的习惯与规则而确定的，被统治者对统治者的服从则源于传统赋予统治者的固有尊严； 2）传统型统治与法理型统治：
?二者在组织结构上有一定类似之处，尤其是在任务的职能划分和指挥等级上； ?二者区别：
一方面，传统型统治的行政管理还未将私人领域和官方领域截然分开。官吏们不但正式
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拥有自己的封地，而且还可以公开出卖他们的官职，或者将其传给后嗣；
另一方面，在传统型统治的行政组织中，官吏们的行政管理或者技术才能并不重要，他们对于统治者的忠诚才被认为是高于一切的“第一要素”
3） 传统型统治给合理经济发展造成障碍的原因： 2、个人魅力型（charismatic）统治
1）个人魅力即“克里斯玛”，这里用来表示统治者的人格特质：他被认为是天分过人，具有超自然的或者超人的，或者特别非凡的、任何其他人无法企及的力量或素质，或者被视为神灵差遣的，或者被视为楷模，因此也被视为‘领袖’。个人魅力型领袖的权力仅仅依赖于他能否使其追随者和信徒们确信他的盖世神力。
个人魅力型统治的合法性基础在于：英雄人物所具有的吸引追随者和信徒们的神力，以及后者对于前者自愿的服从和虔诚的信仰。
2）个人魅力型、法理型、传统型比较（就组织结构而言） ★领袖的合法性权威依靠的既不是传统的习俗与惯例，也不是官方的等级制度、领取俸禄的雇员、技术性的行政管理或者任何种类的程序性规范，而是领袖个人所具有的超凡魅力； ★组织内的行政管理人员不是现代意义上的官员，他们不经过技术训练和资格甄选，也不由家族门阀关系决定，而是以其本人所具有的“克里斯玛”特质为标准。而且，行政管理人员的职务不是一种职业，他不按照常规的途径升迁，全凭领袖的直接指定； ★上级与下级之间的关系是直接的，无需经过任何固定的机构或程序，在这里只有领袖对信徒的召唤，以及后者对前者的效忠奉献。一般事务或个别事情均由领袖直接干预，行政人员既无固定的职权范围，也无固定的薪金。 3）个人魅力型统治的特征：
4）个人魅力型统治的“常规化”问题 3、法理型（legal-rational）统治
1）法理型统治，指的是现代社会的统治形式。这种权力是以合理——合法性或已被提升为统治者的权力为依据的。
2）法理型统治的特征：
3）在韦伯看来，传统型统治是按照流传已久的习惯行事，其领导人只是因袭以往的传统进行管理，并且也只是为了保持这和总传统才进行管理。个人魅力型的统治则带有浓厚的神秘色彩，它依靠的是感情和信仰，而非理性和法规，因而这种统治具有很强的不稳定性。在法理型的统治中，一切权力都根源于法律和规章制度，行政管理人员必须严格按照既定的法规活动，不允许夹杂任何私人感情和偏见。居于行政管理职位的官员也都拥有行使权力的合法手段；每个管理人员拥有的权力都以其职务的需要加以划分，并且都被规章明确限制在必要的范围之内。
4）法理型统治要求领袖、官员和公民在内的一切人都要忠实于法律，并只对法律负责。它把合法性建立在一切人与理性法律的关系之上，这是一种非人格化的法制关系。传统型统治与个人魅力型统治则把合法性建立在一般人对某个人的忠诚关系上，一般人和官员都须面对个人和只对个人负责，这是一种人格化的法制关系。
四、评价 1、贡献
1）构建起一整套现代行政管理体系的规则；
2）强调了法理型权威在现代社会管理中的重要性；
3）开启了研究组织理论（organization theory）的先河； 2、缺陷
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1）过分强调工具性的正式组织的功能，而忽略了非正式组织的影响力；
2）理想行政组织的那些能够提高组织效率的因素，也可能阻碍组织效率的提高； 3）过分崇尚法规、规章和制度，而忽视其执行者的主动性和创造性，必然会导致组织和个人的行为趋于僵化、缺乏适应性
第五章 古立克的行政组织理论
一、古立克其人
路德?古立克，1892年生于日本大阪，1914年，获得奥北林大学政治学学士学位，起初，古立克志在继承父亲的衣钵，加入传教布道行列。但是，当他获得哲学硕士时，他越来越为人世的深奥莫测而烦恼苦闷。他开始认为，精神生活的实质不在于宗教一些教条，而是源自一系列的根本价值。正是这些思考，让他渐渐的放弃了宗教而取政治，将社会工作和政府管理作为自己人生道路的选择。于是，1915年秋，古立克考取纽约哥伦比亚大学大学奖学金，主修政治学和公共法律。 代表作：《行政科学论文集》（与厄威克合著）
二、行政组织理论
1、政府在社会中的作用
1）在古立克看来，政府实际上提供了一种手段，使往往自私自利、独断专行的人有可能
和睦共处、携手合作??政府的运作是为了实现最大限度的自由而对人们的行为加以控制。政府的行为是为了提供合作性的社区服务，也就是在相互合作的基础上可以更好、更经济、更令人满意地完成的活动。 2）不提倡全能政府：
?应该让公众团体和私人企业成为政府合作的伙伴，致力于共同的目的； ?任何计划的制订必须要有各个相关学科的参与，要听取专门利益团体的观点，还要
注重“普通公众的意见”；
?规划绝不能定下不容修正的绝对指标，要留有余地、允许不可避免的变动，使规划
作为一份能够适应变化的总体指南，而不是一张更改不得的蓝图。
3）限制国家作用的原因： ▲未来的变化无常； ▲所谓智者千虑，必有一失。领袖人物纵使才华盖世，其聪慧、阅历、知识乃至性格，
都难免缺陷；
▲缺乏一定的行政技巧，一项全面的行动又必然牵涉到大量的变数，新的思想和新的
计划的形成通常没有一个秩序井然的途径等。
4）理想的政府形态
古立克心中理想的政府应是：首席行政官应该主持计划，立法部门则对其提出的政
策进行讨论，以决定是否接受，而广大公众则通过加入政党或压力集团来实施对整个体系的控制。
2、行政部门在政府中的作用
1）古立克否认政治、政策和行政分开的可能性；
2）古立克主张将政治、政策和行政三者兼而顾之。即先把政治家、政治任命官、行政
官、技术人员各方在政治和政策参与的作用和程度梳理清楚，力争各司其职。政治家总理全局，负责监督和调整专家、政府官僚和利益集团三者之间的关系；政治任命官的作用类似中间人，负责在技术人员和公众之间互传信息，目的是防止后两者之间沟通不良；行政官既要忠实执行民选官员的决定，又要向具体执行的部门解释
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政策并协调各执行部门间的行动；至于技术人员，他们的作用则局限在技术事务方面。
3、科学和行政
1）公共行政领域里，所谓的科学方法即指：
用能力才干取代愚昧无知，用职业人士取代业余临时工，用专家取代万金油，用深入
的分工取代肤浅的安排，用训练有素的主观取代无师自通的新手。
4、 行政组织
1） 古立克提出的行政改革的11条原则；
2） 行政管理人员的主要职责“八字方针”
5、 从原则到细节
1） 公共财政
首先，他赞同在财政事务上，应该由行政部门而不是优柔寡断、作风拖拉的立法部门负主要责任；其次，他主张作预算要包括预算进程指标，以便日后检查；最后，各个州的财政责任都应该高度集中，除地产税和少量的地方税由下面的地方政府负责外，州政府应该全盘接管所有税收事项。 2） 人事管理
他提倡在政府部门实行一种叫作“正面的职业终身制”； 3） 大都会政府
?大都会政府的管理，古立克认为：一是要按照职能的各个方面把责任下放给各级政府；二是要依靠那些和具体问题直接打交道的最下的政府单位； ?大都会政府的管理要素：
确定市界时要考虑灵活性和政治活力；地理环境、经济和社会状况要包含丰富的内容；与彼此有关的活动要共同策划；代表性政治机构的成员要选自全区各地；地方上一些社区团体从事某些地方职能的责任要予以保护；财政结构要健全。 三、评价
1、古立克对政府和行政的主要看法归纳P81。
第二编 新古典时期的公共行政理论
新古典时期的时间跨度一般为20世纪30年代至六七十年代。著名的霍桑试验开启了这一时期，对人尤其是团体的人以及行为的研究成为这一时期研究的一个显著特征。
与古典时期不同，这一时期的研究从对组织的静态描述转向了研究动态的组织过程，着重于研究人和组织的行为，同时系统理论被运用到行政现象的分析中，从而在相当程度上弥补了古典时期的研究的局限。在方法论上，这一时期的研究从规范方法转向了实证方法。
第六章 福莱特的动态管理思想 一、福莱特其人
玛丽?福莱特（Mary Parker Follett，1868—1933），生于美国马萨诸塞州的昆西市，祖籍欧洲。1884年，不足16岁的她就中学毕业，四年后，在一所后来才称作为拉德克利夫
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大学的学校里学了两年英语、政治经济学和历史，1890年，她又在英国剑桥大学继续学业。可惜宁静的留学生涯未能维持多久，母亲病危的消息使她不得不停止剑桥的学习，危及考试便返回北美。之后，她断断续续地在拉德克利夫大学修课，终于在1898年获文学士学位。
1918年，福莱特出版了她的第二本著作《新国度》，在该书中，她提出行政学的一个新概念即群体动力。从此以后，群体动力成为了她学术生涯的研究重点。1924年，她的成名作《创造性的经验》问世，继续对群体动力进行研究。一年后，她的研究重点转向工业管理。
福莱特早年热衷于哲学理想主义，对它的向往追求溢于笔下。后来，她对所谓的“新心理学”兴趣浓厚，着意研究群体动力。她始终认为，光研究组织机构而不探讨任何人群是不够的，必须要对人们共同相处时的行为举动进行可观的研究。
二、动态管理理论 1、群体过程
1）何谓群体？
群体并不是单纯的一群人或一个组织成员的简单组合。群体是一个有凝聚力的整体，
可以改变个人的思想和行为，促成群体的成员间的互相配合、和睦相处。因此，社会团结的潜力在于群体过程，在于调和分歧，在于综合出代表全体最佳利益的想法。 2）群体过程的核心——创造 ①影响群体过程的两大原则：
▲互相渗透定律：
人与人之间的交往接触会造成分歧的综合，从而使他们之间的结合出现新的形
式，这时群体的成员实际上就成为彼此相互影响的调整力。
▲整体学说：
指对一个整体的了解仅仅靠对其组成部分的分析是不行的，因为这个整体来自人
与人之间的互相交往接触，有其本身的动力。而且，在这个互相交往接触的过程中，整体的利益已经变成是处于特定的社会关系下的个人利益。所以，整体的利益实际上来自互相渗透和综合思想、行动及感情的这么一个群体过程。
事实上，福莱特关注的是群体如何才能创造出个人创造不出来的东西 3）解决社会冲突的三条途径： 占据上风； 互相妥协； 整合
4） 如何达到整合？
?达到整合的过程事实上是一个圆环形的反应过程。她认为，不能把社会交往看成是
一种单纯的因果关系，即一种刺激是因，反映是果的关系，实际上，社会交往是一种你来我往或者圆环形的关系，是一种个人和社会环境互相影响的关系。 ?所谓圆环形的反应包括思想和活动的相互渗透，并导致相互的结合。而这种结合则
是通过我们各自从别人那里“唤出”某些东西即通过所谓的“唤起”过程实现的。 ?所谓整合，具体表现是达成共识，即来自经验的聚合。而整合的意义不在于某些价
值已被大家所赞同，而是在于这些价值是大家共同创造的。 ?弗莱特建议的达到成功的整合，可以考虑的四点看法；
?弗莱特没有因强调整体而否定个人，相反，她始终认为，集体应该给个人的意愿以
充分的表现。在她看来，个人是通过你来我往的活动创造出来的，所谓的个性实际上是一种在整体中找到自己位置的能力，而不是简单的与众不同。 5） 自由的概念
?整体并不排斥自由
所谓自由，在她看来，是社会性的，是“个性的和谐而自在的发挥”。因此，随着
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个人活动的范围扩展，意义的增大，自由就通过各种社会关系而逐步取得??通过树立整体的权威并发挥每个成员的作用和贡献，群体过程实际上寻求的是群体所有成员的自由。 6） 权力与控制
▲ 权力即成事的能力，权力的真正基础应是通过圆环形的反应而取得的各种经验
的交织。所以，权力实际上是合作的产物，是互相推动而不是互相压制的； ▲ 控制即针对某一特定目标的权力运用，没有统一就没有控制。
2、国家和社会生活 1）多元化定律
人之所以要加入某些群体为的是找寻自身各种属性的机会 2）国家应该扮演的角色
国家的最高功能应该就是从道义上把形形色色的社会关系整理有序。但是，主导这些
关系的法律条文又不能完全依靠一些一成不变的原则教条。人类不是去遵循权利，而是去创造权利。所以，法律应该融会在过程之中。法律不应该成为保护某些利益的限制力量，而是应该成为把各种利益扩大和深入的正面的力量。 3）为了发挥国家的正面力量，福莱特主张要实行全国性计划。 4）对“投票箱民主”的不信任
5）福莱特关于“真正的民主”的概念包含两大要素： ?大众的实质参与；
以大众的实质参与取代口头赞同，以实现一种新型的创造性的人与人之间的关系，
一种积极向上、认真负责的公民意识。
?联邦制的政治结构； 福莱特认为，只有在联邦制的政治结构中，实质的参与才能够孕育出真正有效的代
议政制。
6）对实现“真正的民主”，领导也有重要的作用：
一个领导人应该学会为自己所领导的群体找到能使这个群体团结起来的解决方案，
应该学会表达这个群体的意愿，而不是一味追求去控制这个群体。一个领导人还应该学会对公众舆论的走向有所准备，以便为建设性的变化创造条件。
7）专家也发挥着重要的作用
专家作用很重大，但是不应该听任专家的摆布
总之，真正的民主应该是一头有专家学者提供意见，一头有广大选民积极参与，是个下面由大众控制、上面由中央负责的政府。
3、群体过程和工业组织 1）协调
组织的任务就是协调各种努力，把聚集的一群人变为一个工作单位。如何协调呢？
最好的办法是，让负责有关活动的部门和个人直接接触。与此同时，在组织内部要实施纵向和横向的沟通和权威。此外，要使协调成为一个连续不断的流程，既包括计划又包括执行，而每一个部门的活动都要从大局出发，顾全整个企业的大局。 2）权威
★福莱特认为，只有协调恰当才能有控制有权威，而不是靠控制靠权威才能实现协
调。
★福莱特把组织描述为各种功能的交织，而权威就在将各种意见统一起来的协调过
程中产生。由此可见，一个组织的权威既非“至高无上”也不是由上级授予的。实际上，权威是多元的，自下而上积累起来的。
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3）情况定律
当周围的变化和反应互相交织、不断出现时，针对这种情况必然出现的敏感能力。
这时候，有没有权威已经不取决于个人的意旨，而是取决于工作情况的客观要求。
4）如何建立有效的领导
有效的领导靠的不是职位或者个性，而是在组织内部发挥作用、创造团结的能力。
她认为领导有三大功能：协调、决定目标、预测；
5）领导与被领导之间的关系
双向互动、有来有往。一方面是领导带领下属；另一方面则是被领导的主动参与，
或提供参考建议、或指出决定的错误之外，从而发挥监督领导的作用。
6）行政官员和专家的关系 7）如何实现工人参与？ 赋予工人“功能权力”——即工人应该有一定程度的和他的本职功能相关的控制权。
工人和管理层要携手合作，前者可以协助后者，但不是意在瓜分后者的权力。合作的目的是共同开创新的权力。
三、评价
1、思想要点：P98 2、主要问题：
▲贯穿在学说中的理想主义色彩；P99；
▲她学说中的亮点假设：态度可以改变；利益可以调和，二者大有商讨的余地。很明显，她对社会、对组织的分析只是局部的、未经测试的。
第七章 梅奥的社会人管理理论 一、梅奥其人
爱尔顿?梅奥（Elton Mayo，1880-1949）生于澳大利亚的阿德莱德，12岁进入皇后
学院，14岁在圣?彼得学院求学，1897年，梅奥进入阿德莱德大学学习医学，但不久就对枯燥无味的医学教育感到厌烦。父母送他至英国的医学院，但不久就离开了学校。1907年，他再度进入阿德莱德大学学习哲学和心理学，获得了一个专业的学士学位和一个专业的硕士学位，毕业后，他起先在阿德莱德大学，然后在昆士兰大学教逻辑、伦理和心理学。
1922年，梅奥移居美国，在宾夕法尼亚大学的沃顿商学院做研究，并得到洛克菲勒
基金的赞助研究工业问题。在宾夕法尼亚大学时，他研究了费城的纺纱工厂，并在《人事》杂志和《哈泼斯》杂志上发表了一系列文章，在后一杂志发表的文章引起了哈佛商学院院长沃伦斯??当汉姆的注意。1926年，他及洛克菲勒基金都转到了哈佛门下。
1927年，当他在纽约全国工业会议委员会发言时，他很偶然地碰到了乔治?潘诺克，
一位西方电器公司霍桑工厂的工程师，后者邀请他来工厂探讨一些工程师进行的照明实验的一些令人困惑的结果。这一访问便产生了历时五载闻名于世的霍桑试验，从而开启了管理学发展的新纪元。
代表作：《工业文明的人的问题》（1933）；《工业文明的社会问题》（1945）； 《工业文明的政治问题》
二、社会人管理理论 1、社会、工业与人
1）梅奥认为：其时代的社会正在经历一种解体的状况。在传统社会，人们知道他们的位
置和他们的未来存在着一种社会团结，围绕着家庭和血缘关系建立起来的家族制度使人们在工作和社会中保持一致。现代社会、尤其是工厂制度和工业化过程及其特殊的逻辑和日益增长的科学技术变化的速度摧毁了传统社会中形成的一种团结感和合作精神。
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2）社会解体的原因：
①工业化过程导致的劳动分工使得社会和物质的流动性日益增加，以及大规模组织的
日益增长；
②社会解体问题因大卫?李嘉图的经济理论而加剧；
③追求个人利益中的竞争也因政治体制加剧，该体制通过玩弄人们的恐惧而加剧了社
会的冲突；
④技术指向型社会的进展过于强调工程技术，并从工艺技术方面来解释工作的意义，
以致衡量工作成绩的标准是以讲求效率的经济逻辑为基础的，个人的社会需求被放到了次要地位；
⑤政治作为一种解决社会问题的替代，已经成了问题的一部分。政治在使社会分裂为
敌对的阵营方面的成功使得团结的行动变得不可能，并阻止社会维持其团结的努力。
3）上述社会解体导致了人际关系的变化，也导致了个人的解体，因为社会解体剥夺了个人
的传统的社会理解和支持感；
4）梅奥认为，促成社会解体的科技的进步在工业中表现得最明显，冲突和阶级意识也在工
业背景中表现得最明显。工业组织是一个基本的社会单位，个人的意义首先来自使工人产生一种其工作是社会必需的行业或专业想法。但在现代社会，梅奥认为，职业已与社会功能分离，社会冲突已渗透于工业的各种关系之中。
5）梅奥认为，单调的工作、不充分的社会条件以及人的解体一起产生了工业中的不满。 6）梅奥认为，当巴纳德提出任何组织必须是“有效力”（指实现组织目标而言）和“有效
率”（指满足个人动机而言）时，他实际上是提出了现代社会普遍使用的准则。任何组织，作为一种工作方式，它必须是有“效力”的，运用自如的；作为一种生活方式，他必须是有“效率”的、使人满意的。 ★★梅奥的观点可总结如下： ?文明已经从一个有固定习俗、一种工业的社会功能感以及可接受的人际互动关系惯例的社
会转向了一个以分裂性和科技变革为特征的社会；
?这些变革产生了一种社会解体的状况，在这种状况中，对变革的逻辑反应没有发展，而非
理性的反应却被用来取代以往的传统；
?社会解体问题因强调一种经济理论和政治制度而加剧。前者鼓吹争夺个人利益中的竞争，
后者则怂恿国家的恐惧和迷信，这样，社会便沦为阶级斗争的场所，个人中存在着一种社会反常状态感；
?社会的不适在个人的行为上表现出来，这些行为是无法控制的幻想和非理性的妄想，它阻
碍了对变动社会状况的恰当适应；
?这些问题在工业界尤其显著，因为在工业界，技术变革剥夺了它的社会意义。一种无法控
制的幻想和妄想导致了紧张的人际关系、劳动骚乱以及最低的工作效率。 7）对这些不适的解决方法（从不是解决的办法入手）
▲社会主义——社会主义产生阶级意识并认为社会是由一些利益自然对立的阶级组成。
梅奥认为这是站不住脚的看法。社会问题不是每个人的财产的所有制问题，而是财产的社会使用问题；
▲工会——梅奥认为，对工会化的反应应是预期其发展，并使其成为不必要； ▲工业民主； ▲公众股息；
▲有所改善的家庭生活或较好地使用闲暇； 8）解决社会和个人的问题在于：
①国家的有限作用，回到控制“边缘”组织；
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②建立行政管理精英； ③获取科学知识；
④确立一种适合社会需要的教育过程； 2、实证研究（参考郭闲纲的著作） 1）费城纺纱厂调查；
2）霍桑试验；
3）南加州飞机制造业调查
三、评价 1、贡献
1）它以扎实的的调查和分析指明了人的“社会人”特性，这在对人的假设上具有里程碑式
的意义；
2）社会系统观点的提出开拓了对组织研究的视野，指出了正式组织中存在着非正式组织。
企业管理层把组织看成是一个社会系统，就能够来着手处理正式组织所要求的“效率的逻辑”和非正式组织所要求的“情感的逻辑”之间的冲突；
3）提出了一种新型的领导能力，这种能力表现在通过提高职工的满意度、激励职工的“士
气”，从而达到提高劳动生产率的目的。 2、批评
1）梅奥出于工作场所中的各种利益的自然和谐的假设，不遗余力地去追求自发的合作，而
没有认识到社会冲突的不可避免性；
2）在梅奥看到冲突的地方，他把它归为工人的感情态度，而非客观的工作和社会条件； 3）霍桑试验的特征在于“大错和不完整”。
第八章 巴纳德的社会系统组织理论 一、巴纳德其人
切斯特?巴纳德（Chester Barnard，1886-1961）生于美国马萨诸州的马尔登，自幼
家境贫寒。他曾在哈佛主修经济学，并完成三年学业，1909年，巴纳德离开哈佛，开始了在贝尔电话公司漫长的职业生涯，1922年，他搬到宾夕法尼亚，不久就成了宾夕法尼亚电话公司副总裁和总经理的助理。四年后，他被提升为副总裁。1928年，当他41岁时，他成了新泽西贝尔电话公司的总裁。
巴纳德是个有些超然、矜持寡言、庄严高尚、令人敬畏的人。他认为服务比受人欢迎
更重要。人们对他的印象是“这是一个有着得体举止、对工作有强烈献身精神的孤傲冷漠的人”。 代表作：《经理人员的职能》 二、社会系统组织理论 1、组织的静态分析 1）个人
①产生协作的原因，不仅由于自然属性，还有人的社会属性； ②个人与组织之间的关系：
人有选择的力量，但这一力量是有限的。在选择上的限制使选择成为可能，因为如果
碰到大量可供选择的东西，他可能会被压垮。因而选择过程部分是一个缩小选择范围的过程，物理、生物和社会因素强化了选择上的限制。在组织环境中，一个主要的限
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制因素是组织目的的定义。它有助于指出有关的一些限制，这些限制对选择来说是必须的，因为他们指出了选择得以进行的范围。然而，一种不能减少的最低限度的自由意志依然存在，这一特点使人的行为不仅仅只是一种有条件的反应。
2）协作体系
①协作发展的源头：协作就是一种克服由物理环境或人的生物特征所强加的一些限制的
手段。这些局限可以通过协作克服；
②一旦决定协作，限制性因素便是社会关系。在社会关系中形成的人的社会性迫使个人
的动机发生原来不会有的变化；
③如何使协作朝着有利于体系的方向发展：
在实现协作的目的方面应该是有效的，但这还不够，在满足个人动机上应该是有效力
的；
④协作努力的有效性与协作体系目的的实现有关，而效力则与个人动机的满足有关，协
作体系的效力是体系成员个人的效力的总和。一个协作体系的效力就是它为成员个人提供满足以维持体系的能力，这种能力也可以称为体系的存在及对个人提供的满足进行平衡的能力。这种效力和平衡可以通过两种方式达到：或是改变成员的个人动机，或是把生产成果分配给个人。
3）正式组织
①构成组织的要素：协作的意愿；目的；信息交流
②组织的存在取决于协作系统平衡的维持。这种平衡开始时是组织内部的，是各种要
素之间的比例，但最终和基本的是协作系统同整个外界环境的平衡。这种平衡有两个条件：一是组织的有效性，它涉及同外界环境的关系；二是组织的效力，它涉及组织同成员个人之间的交换。
4）非正式组织
①巴纳德将非正式组织描述为暂时的、无结构形式的、涉及那些没有任何具体联系而
发生的互动；
②非正式组织产生的后果：
一是它使人形成一定的态度、理解、风格、习惯习俗； 二是为正式组织的产生创造条件； ③非正式组织在正式组织中起着三种作用 ?信息交流；
?通过调节人们的贡献意愿和稳定客观的权威来维持正式组织的凝聚力；
?维持人们的个人人格、自尊心和独立的选择，而这是正式组织运作所必需的。 ④非正式组织与正式组织的互动关系
★ 非正式组织使得一些正式组织非成立不可，如不成立，非正式组织也无法
继续发展下去；
★ 正式组织由非正式组织产生，正式组织为任何一个大的非正式组织或社会
组织所必需，但在正式组织产生之后，它们创造出非正式组织并且需要非正式组织
5）复合性正式组织
①复合性组织来自简单的正式组织（它的大小受到了沟通上的局限的限制）。沟通上的
限制形成了复合性组织的结构（通过要求亚单位专业化和相对自主）。在复合性正式组织中，协调的需要和沟通的需要要求单一的指挥功能作为沟通中心指挥所有相对自主的单位的活动。
②复合性组织的特征：系统性；非人格化；专业化；含有非正式组织；
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★ 有关个人的实质、复合性正式组织的产生及其特征，巴纳德有过总结性的
说明P129；
★ 复合性组织的归纳P130
2、组织的动态分析 1）刺激系统
①均衡理论——在组织提供的诱因和个人为之做出贡献之间维持一种均衡； ②诱因分为特殊的和一般的两类：
前者是特定地给予某个人的，如物质诱因、个人的非物质机会；良好的物质条件；理想方面的思考；
后者是非个人的、不能特定地给予某个人的，如社会上的吸引力、适合于自己习惯的方法和态度的条件、扩大参与的机会、思想感情交流的条件 ③刺激同样分为两类：客观刺激（“刺激方法”）、主观刺激（“说服的方法”） ④刺激系统的另一方面（巴纳德特别列出以引起注意）是地位系统
▲ 巴纳德将地位定义为“对个人在组织中的权利、特权、责任、义务的说明，以
及对控制其行为的限制和禁令的说服所界定的一个个人的状况”；
▲ 巴纳德将地位系统看作是因人们在能力上的不同、工作的难度、工作的重要性，
以及保护人的完整性的需要而造成的；
▲ 地位可能有两种：一是功能性地位，它建立在工作能力上；二是梯状型功能，
它建立在组织的职位上；
▲ 地位系统不仅是组织的一种刺激形式，它也能鼓励一种责任感，并且也可以通
过它们是真正的（受组织批准的）、有权威的（来自一种恰当的资源）、有智力的，从而有助于组织的沟通。
2）权威
①如果说刺激为乐意协作提供了基础，那么权威则是它的表达； ②巴纳德定义“权威”：权威是正式组织中信息交流（命令）的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或成员支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么不是对组织要做的事。 ③四种有效行使组织权威的条件：
◆ 下属必须理解命令； ◆ 命令必须同组织目标相一致； ◆ 下属相信命令与其个人利益相符；◆ 具有执行命令的能力 ④组织权威有效地原因P134 3）决策
①巴纳德对“决策”的定义：一些个人的行动??它是精心策划、计算、深思熟虑的产
物??包括了手段到目的的排列； ②两大类决定：
个人决定：有关是否参与组织的决定； 组织决定：是由组织目的而非个人考虑控制的决定，因而巴纳德认为组织决定可以而且授权；
③组织决策的两个因素：
组织目标因素：包括发现什么状况对组织目标而言是有意义的，还包括物质世界、社会世界、外在事物和力量以及当时的情况； 随机应变因素：（见④）
组织决策倾向于将组织的目标适应于决策环境的其他方面，以使决策者在与决策环境有关或无关的因素中进行鉴别；
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④与决策环境相关的因素包括战略因素和补充因素，对这些因素的鉴别构成了组织决策的随机应变因素；
战略因素（限制性因素）是这样的环境条件，即如果改变或没有改变，这些条件将允许组织完成其目的；
补充因素是这样的环境条件，即必须为操纵战略因素以完成组织目的而维持不变的条件；
⑤ 组织决策中采用的过程取决于三个因素：决策的目标、决策所需的速度、决策者所
得信息的质量
3、管理者的功能
1）管理者基本功能是行使这一过程：
处理协作系统环境与组织参与者满足这两者之间的关系。使协作系统适应环境变化和新的目的需要一种管理者组织的发展； 2）三种管理者功能
A、提供一种信息交流体系；B、促成必要的个人努力；C、提出和确定组织目标； 3）领导的定义
一些通过建立信任来激发协作性的个人决定的人的权力，或个人行为的质量，以此指导人们及其组织的活动；
领导者的五大特征：有活力、坚忍、有决断力、说服力、责任性和智力； 4）管理者的责任
巴纳德将管理者的责任界定为一种建立理想的能力，这一能力使这些理想制约人们的意志，使其去完成超越眼前目标和时代的目标。这取决于管理者建立在一种组织道德准则（它指引个人追求组织目标）上的能力，因而确立组织的道德准则、评判道德冲突是管理者的主要功能。一种内在的组织道德感会抵消组织中个人利益产生的离心力。 三、评价
1、有关其著作引起的争议 1）组织中管理的作用；
2）被指责抛弃了传统管理的优点，并有亲资方之嫌； ★肯尼斯?安德鲁斯指出了《经理人员的职能》的四大缺点 2、贡献：
他用社会系统观点对组织的考察；他的通过引诱或刺激在组织中维持组织和人之间的均衡，即内部均衡和外部调节的思想；他的权威来自接受的思想；他的效力——效率两分法企图把经常发生冲突的组织目标和努力的经济需求同个人的目标和满足的需求结合起来的思想；他对正式组织的富有洞察力的分析以及对非正式组织的引入；他对经理人员责任的明晰阐述。
第九章 西蒙的行政决策理论 一、西蒙其人
赫伯特?西蒙（Herbert Simon）于1916年6月生于美国威斯康辛州的密尔沃基，1936年和1943年分别获芝加哥大学学士和博士学位。他曾在多所著名大学里从事教学工作。
西蒙也从事了大量的公共工作。他曾在美国的预算局、人口统计局以及经济合作管理局工作。此外，他还是美国总统科学顾问委员会的成员、科学研究委员会理事、全国研究委员会行为科学处主任，同时也担任各类政府和商业组织的顾问。
西蒙一生获得多种荣誉，1978年获得诺贝尔经济学奖，以表彰他在经济决策领域所作的贡献。
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代表作：《管理行为》、《公共行政》（与康纳德??史密斯伯格、维克多?汤普逊合作）、 《组织》（与詹姆斯?马奇合作） 二、反思行政学
1、作为一名新古典时期的研究者，西蒙旨在建筑一种行政科学，他在以下几个方面表明了自己与古典时期的前辈作者们不同的看法：
1）首先是他对决策的强调，并把决策前提作为其分析的单位；
2）用“事实——价值”两分法取代行政学中传统的“政治——行政”两分法； 3）西蒙在确立行政学时采用的程序也不同于古典时期的学者； 三、行政决策理论 1、满意人模式 1）满意人模式——决策者由于受知识和分析能力的限制，因而总是接受一些就其向往的程
度来说只是满意或充分的选择；（西蒙区别了“满意人模式”、“心理人模式”、“社会人模式”、“经济人模式”）；
2）经济人模式建立在以下假设上：
a、决策者知道所有同决策有关的具体问题的目标； b、所有有关问题的信息都是可以得到的； c、决策者能辨别所有的选择；
d、决策者能有意义地评估这些选择，即确定选择的结果并加以衡量和比较； e、所作的选择能最大限度地扩大决策者指出的价值； 3）西蒙认为经济人模式是对实际决策行为的一种不充分的的描述，它建立在非常受限制的
理性的观点之上。在这基础上，西蒙提出了他的满意人模式，他认为，决策者在意图上是理性的，但又是满意即可的，因为人“缺乏寻求最优的才智”，决策是在一种“有限理性”的基础上做出的。 4）西蒙对“理性”含义的扩展
▲西蒙给理性的定义加上了两项要求：
a．恰当的行动事实上是经过选择的；b.决策程序具有有效性和局限性；
▲“理性”的定义：用评价行为后果的的某个价值体系去选择令人满意的备选方案。 ▲组织理性旨在完成组织目标，个人理性旨在完成个人目标； 2、个人决策过程
1）个人决策的三大基本要素
◆来自决策环境的刺激；
◆记忆。储存在记忆中的信息包括适用于决策偏爱的行动过程（价值或目标）的标准； ◆习惯。 2）对问题的分析
◆在“问题的空间领域”里开始。问题空间是决策者对决策环境的主观和简化的陈述。
当个人从决策环境中提取信息并利用这一信息来寻找问题的解决方法时，空间决定了可能被用来解决问题的方法和战略，以及问题解决活动的有效性。 ◆界定了问题空间后，决策者开始扫描这一空间，以搜索有用的、可供选择的解决方法。 3）选择
3、组织环境中的决策
1）为什么人会加入、留在或离开组织（参加的决定）？ ?采用巴纳德的分析框架，在这一框架中，组织被看做是一个包含引诱——贡献的交换
系统。只要个人感到他的净所得超过他的贡献，他就会参加组织并继续留在组织内。当他感到两者平衡时，组织就处于一种均衡状态；
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?西蒙将这一感受到的引诱——贡献的功利性称作是引诱——贡献功利量表。这一量表
上的职位是一个有两种考虑的功能：感觉到的在组织内流动（提升）的理想性，以及难易程度；
?雇佣合同的引入；
?西蒙区分了动机和目标，以及个人目标与组织目标的关系。动机是一些将个人引向选
择目标的力量，个人动机是同加入组织有关的。目标是动机的结果，是决策的价值前提。组织中个人的目标是根据组织的角色，而非个人动机选择的。由于个人目标在一个互相依存的组织中作为对他人行为的制约而行动，西蒙把组织目标界定为“被广义分享的限制性因素”，或（并不必然等同于）一些界定个人在组织较高层次的个人角色的限制性标准。这样，个人动机决定了加入组织的决定，但组织的角色决定了组织目标的选择，以及实现这一目标的行为的选择。
?只要加入组织的决定是“引诱——贡献”功利量表的一种功能，那么，在组织中产生
的动机就是满意量表的一种功能。这两个量表是相互依存的，因为引诱——贡献的较高的净值是与较高的满意度联系在一起的。两者的不同在于，功利量表是一种运动的愿望和运动自在感的功效，而满意量表仅涉及运动本身。换言之，前者包括机会成本考虑，而后者并没有这方面的考虑。 2）动机和顺从问题——为何下属遵从组织权威
?遵从是一种在刺激和报酬之间获得平衡的效用。平衡中所获越多，就越可能接受组织
的指示。 4、组织决策的前提
1）提供决策前提的首要责任在等级制；
组织的等级制在行使其功能时具有各种不同的手段，最主要的是在恰当的时间将恰当
的决策前提传输到恰当的人。权威的行使是建立决策前提的核心手段。结构性沟通而非正式指示通过影响碰到什么样的决策刺激因素以及具体的行动将如何有力而引起决策者的重视，也有助于确立决策前提。
5、组织的决策过程：程序性决策和非程序性决策 1）二者的相同点
①从西蒙所称的“情境界定”出发，这是一个现实模式的简化，用来减少实际决策环境
的复杂性；
②采用一些手段——目的形式将具体的行动与组织最终目标联系起来； ③决定（问题）被分解或分成几个独立的部分，并分配给组织的亚结构； ④在选择方案时总是以“满意”而非最佳作为标准； ⑤决策过程很可能包括了一种不确定性的吸收性；
⑥组织中的决策是惯例性的，惯例性程度从程序性决策中的具体的反应到非程序性决策中的惯例性的搜索程序。 2）程序性决策
当决策刺激重复出现，组织已确立了一种对付这一状况的确定的程序后，程序性决策就发生了。（P158关于两种决策的对比表） 3）非程序性的决策
①非程序性决策是新的刺激的反应，这种反应不存在结构性，因而非程序性决策需要一
些搜索活动，这些搜索活动将遵循可预测的和规定的形式。 4）程序性决策和非程序性决策的区别：
在程序性决策中，组织或以组织惯例的形式，或以运作战略的形式决定选择的方案；在非程序性决策中，组织只是提供搜索程序的参数，以及体现组织确定的理想水平的选择
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标准。
5）理性与组织决策
①就组织决策的理性而言，西蒙的主要关心对象之一是目标转移现象。这是这样一个过
程：在这一过程中，工具性价值或目标被用来取代组织最终目标，或因具有最初未意料到的理想结果而变得有价值。
②目标可能转移的两个主要来源：对组织次目标的忠诚；在结构手段——目的链上使用
价值指标。 三、评价
1、理论的不足之处： 1）事实——价值二分法
接受效率标准以及使用行政学的选择标准，其本身就是价值判断；此外，两分法为建立
使用行政学界定了一个相当狭隘的领域。价值被包含在选择组织的最终目标中，相应地，它落在了实用科学的范围之外。??价值可能在手段——目的链上出现并限制实用行政学的使用领域； 2）理性和满意人概念
◆西蒙扩大了理性的含义，但是这一含义是否为区分理性和非理性提供了一种基础？西
蒙认为，所有的人类行为都有一种理性的构成部分，但这一认为合乎逻辑的含义是人类行为也有一种非理性的构成部分。西蒙没有为这一区分提供基础。
◆满意人模式只具有有限的可预测价值。 3）西蒙在他的整个分析中，在承认一种成熟的科学必须最终处理组织行为的认知和情感层
面的同时，强调组织行为的认知方面。这是否有道理值得进一步探讨。 2、贡献 1）“有限理性”概念的提出； 2）“管理人”（满意人）模式的提出 3）研究的方法论。对决策过程的经验性描述在方法论上给组织理论的研究开创了一片新天
地。
第十章 里格斯的行政生态理论 一、里格斯其人
弗雷德?W?里格斯（Fred W. Riggs）,美国著名行政学家，行政生态学、比较行政学和
发展行政学的创始人。1917年生于中国桂林，1948年获得哥伦比亚大学政治学博士学位。1948年到1951年，他是美国对外政策协会的一名非正式研究会员；1951年到1955年，他是美国纽约公共行政——政府情报交换所的所长助理；1956年到1967年，他是印第安纳州立大学政治学系教师；从1967年开始，他一直担任夏威夷大学东西方研究中心的资深专家，同时是斯坦福行为科学高级研究中心的研究员。他曾担任美国比较行政分会的第一任主席。在政治科学和公共行政方面，尤其是在比较行政和发展行政方面，里格斯做出了很大贡献。 二、行政生态理论 1、行政理想模式
融合型社会、棱柱型社会、衍射型社会 2、对三种行政模式的分析 1）里格斯认为，影响一个国家行政的生态要素是各种各样的，但其中最主要的有五个要素：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治架构；
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2）三者之间的对比见表
3）棱柱社会还有三个重要的特征： ◆异质性
指极为不同的体制、习俗和观点同时存在； ◆形式主义
指规定与描述之间，正式的权力与生效的权力之间，宪法、法律、条例所产生的效果之间，组织、统计资料与政府和社会的实际、事实之间存在的差异的程度。换句话说，它是指在正式制定的规定与有效进行的实践、规范和现实之间的差异和自相矛盾的程度，以及在“既定目标”和“实际行动”之间存在不一致和差距。 ◆重叠性
指衍射社会形式上分化的结构与融合社会未分化的结构和平共处的程度。 3、发展性思想
1）在棱柱社会，变革的压力来自国内外两个方面。如果这种压力主要来自国外（以前是靠
外国技术援助），它就可以被称为“外生性”变革；反之，称为“内生性”变革；如果同时来自国外和国内压力的结果，称为“共生性”变革；
2）里格斯把发展定义为增加社会系统的自主权（处理权限）的进程，由于衍射程度的提高
而成为可能。处理权限就是在选择对象中间进行挑选的能力，而衍射是指在一个社会系统中分化和综合的程度。生态学上发展就是指提高制定和执行影响环境的集体决定的能力。 3）里格斯把分化和综合看做是发展过程中两个关键性的因素。分化意指每一种功能都具有
为执行它而设立相应的、专门的机构这样一种情况的存在；综合意指一个机构连接、联合、配合、协调各种专门角色的机制。 4）变革社会发展中的控制问题
5）注意P178里格斯用图形来解释他关于发展的概念 四、评价 1、可取之处
传统组织理论主要强调组织原则，关于行为的理论则集中研究组织中人们的行为，而生态理论则强调行政和它的环境的相互作用。在内容和分析方面，里格斯的生态方法涉及了较广泛的领域，并采用了行政系统的整合方法，他的方法有助于我们理解发展中国家的行政进程。 2、局限性
1）里格斯的行政理论模型源于西方国家，主要是起源于美国，因而其行政理论的坐标是西方；
2）里格斯的生态环境分析显然缺乏完整性；
3）里格斯自由、随便地创作了新的术语来解释他的思想，他也给许多已经在使用着的术
语提出了不同的意思。容易造成混乱，无助于读者对其思想的理解。
第十一章 麦格雷戈的人事管理理论 一、麦格雷戈其人 1、生平
道格拉斯?麦格雷戈（Douglas M.Mcgregor1906-1964）于1906年出生于美国密歇根州的
底特律市，1927年至1930年，一直担任布法罗灰色汽车站的地区经理，1932年，获得底特律市立学院学士学位，1933年，他获哈佛大学心理学系硕士学位，1935年，他已
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经成为哈佛大学的心理学博士。博士毕业之后，麦格雷戈在哈佛教了两年社会心理学，接着就转往麻省理工学院。在MIT，他从讲师干起，先后担任过心理学助教授、副教授、教授。他还是该校工业关系部的创始人。1948年，麦格雷戈离开麻省，到安提奥奇大学当了六年的校长。1954年重返MIT，担任该校工业管理教授。 2、代表作及主张 1）代表作：《企业有人性的一面》（1960）；
该书积极提倡对组织的管理采取一种新的注重人性的态度。他大胆批判了他成为“X
理论”的人事管理的传统理论，他指出该理论假设人天生是自私自利，懒惰的，因此强调对人的控制，以此来达到管理层对控制组织的目的。
然而，麦格雷戈认为，靠指示和控制来进行管理的哲学已经不能有效地调动人的积
极性了。他从马斯洛的需求层次论出发，指出对当今的人而言，更重要的是社交的需求和自尊的满足。因而，提出了他的“Y理论”，即“注重创造机会，发挥潜力，去除障碍，鼓励成长，提供指导”。这样做的目的是为了开创一个有情味的环境，是人们能够通过自己的努力和组织的目标结合起来，从而实现自己的意愿。 二、人事管理理论 1、论领导
1）领导地位能够成立涉及三个方面，即
领导的属性； 被领导人的态度； 所在组织的属性；
2）领导和周围环境的关系实质上一种圆形的关系。一方面，一个组织的结构和政策都是由
这个组织的最高层的管理人员，即主要的领导人来确定的；另一方面，又正是这些结构和政策限定了领导的模式；
3）主管人员（supervisor）的重要性。他强调要使领导人和被领导者能够相互信任，主管
人员作为两者间的桥梁，有至关重要的作用。
4）由于客观环境千变万化，对领导的要求也千变万化。因此，麦氏认为不是个别人，而是
很多人都具备了领导的潜在素质。应该把领导看成是组织的带头人和他所处环境之间的关系，而不应看成只是某些人拥有的某些特点所组成的一个单一的模式。 5）上述思想对于管理的重要性表现在五个方面P185 2、论管理层的任务 1）“X理论”的八大要点； 3、论人的需求
1）一旦需求得到满足，它就不再能激励人的行为； 2）参考马斯洛的需求层次论模型；
3）区分安全（safty）需求和保障（security）需求
所谓的安全需求包括了对“最有利的可能突破”的需求。如果一个人确信这种突破可能
成功，他当然愿意冒一下险。但如果他收到威胁，或者他不能把握自己的命运，那么他最需要的便是保证、保护、保障。 4）针对人的需求，麦氏看法如下： ?众所周知，一个人如果食不果腹就容易生病。所以如果人的生理需求得不到满足的话，
其后果就会在行为中表露出来；
?当一个人的较低层次的需求得到满足之后，这些需求就不再会激励他的行为了； ?一旦管理部门满足了下属的生理需求之和安全需求之后，调到积极性的重点就转移到
社交需求，或自尊需求了；
?如果管理部门不能满足下属更高的需求的话，人们将会不断地要求更多的金钱。于是
对管理部门来说，一件更重要的任务就是如何通过更多的物质利益和服务以使得不到
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满足的那些需求可以得到有限的满足。 4、论胡萝卜和大棒
1）通过对人的需求变化的分析，麦氏指出有效的管理应该是为员工创造相应的条件，而不
能再靠控制和命令。就如何重新认识人的本性，如何调动人的积极性，麦氏提出了他的“Y理论”：
◆管理部门负责把生产企业的各个方面——金钱、物资、设备、人力组织起来以求实现
经济的目的；
◆人并非生来就趋于被动，对组织的需求抱对抗的态度。是在组织中的亲身经历和体会
把他变成了这样；
◆每个人身上都具有努力的动机、发展的潜力和承担责任的能力，都愿意为实现组织的
目标而尽力；
◆管理部门最根本的任务是对组织的环境和工作的方式作出合适的安排，使人们在努力
完成组织交付的任务的同时也能实现自己的目标； 2）“X理论”和“Y理论”
前者完全依靠外界来控制人的行为，后者则主要靠的是自我控制和自我引导； 5、新理论的落实
▲权力下放；▲工作丰富化；▲参与和咨询式管理；▲对工作表现进行鉴定 三、评价
1、对比两个理论的主张；
2、关于“X理论”和“Y理论”
不是连续统一体上相反的两极，麦氏讲的是关于宇宙整体和支配它的一些法则的两个不
同的理论。他强调的是：①管理策略是以管理人的世界观为基础的；②“X理论”所主张的观点必然导致专制的管理方式，将工人们的社交需求、自尊需求、自我实现需求统统置之不顾。
3、 麦氏的许多著作、教学和咨询有力地促进了今天称为“组织发展”（organization
development）的新领域的成长
第十二章 林德布罗姆的公共决策的渐进理论 一、林德布罗姆其人 1、生平
查尔斯?林德布罗姆（Charles Lindblom），美国当代著名政治学家、公共政策分析创始人，以对公共决策过程的渐进理论分析著称于世。
林德布罗姆于1917年3月生于美国的加利福利亚州，1937年毕业于斯坦福大学，主修政治学与经济学；1937年获芝加哥大学经济学博士；1939年林德布罗姆开始在明尼苏达大学经济系任教；1946年任教于耶鲁大学；1968年出任耶鲁大学社会科学院院长，1972年任该校政治学系主任；1975年任美国比较经济学会会长，1980年为美国政治学会会长。 2、代表作及主张
◆1958年发表在《美国经济评论》上的“政策分析”被学术界公认为首次在学术上著作上出现“政策分析一词；
◆1959年发表在《公共行政评论》上的“渐进调试”是一篇经典之作。此文奠定了他在决
策的渐进理论分析上的地位，成为这一理论的代表人物； ◆《决定的策略——政治体系是一种社会过程》（1963）对渐进调适科学作了进一步的发挥，
提出了“断续渐进主义”的策略； ◆《政治与市场——世界政治经济体系》（1971）一书反传统分析框架，采用权威（国家权
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力）、交换（市场关系）和说明（训导制度）三种范畴来分析和比较世界各国的政治经济体系，被认为是20世纪最后25年内最有影响力的政治学著作，获威尔逊政治学术著作奖。
二、公共决策的渐进理论 1、两种决策方法
林氏指出两种决策模式： 1）理性决策模式
是林氏所称的决策的“合理全面的方式和根本方法”。理性决策的主要观点包括（前面
西蒙的理论中提到过）：
2）西蒙提出的有限理性模式（林氏称为“连续有限比较方法”或“分支方法”） 3）在林氏看来，根本方法有以下几个特征： ①明确的价值标准或目标，它与各种经验性分析的各种政策明显不同，并通常是后者的先
决条件；
②通过手段与目的的分析方法来研究政策制定问题，现提出目的，然后找出实现这些目的
的一般手段；
③检查最佳政策的方法，在于它是不是达到预期目的的最适当手段； ④全面分析，考虑每一个有关的重要因素； ⑤依赖理论指导；
4）林氏指出的根本方法存在的错误：
①行政官员在决策时可利用的时间和资料都是无限的；
②根本方法认为可以找到与决策问题相关各方一致同意的明确的价值因素； ③目的与手段分离；
④与第三个错误相关的是对最佳政策的检验 5）分支方法的特征：
◆价值目标的选择和对必要的经验分析两者不是截然不同的，而是密切相关的； ◆既然手段和目的不能分开，那么手段——目的分析就是不恰当的，或是有限的； ◆检验最佳政策的典型方法是，政策分析家是直接对某一项政策取得一致意见的，但他们
并不认为这是达到某种一致目标的最适当手段；
◆分析的有限性，包括会忽略一些可能发生的重大后果，一些可能采取的重要备用方案，
以及一些受影响的价值因素；
◆进行比较，从而减少对理论的依赖；
6）斯蒂尔曼对林氏的分支方法的特征做了概括。在林氏看来，行政决策实际上包含了一下
五个特征： ?它是“渐进的”；因为目标总是采取小的，而不是大幅度“突飞猛进”的步骤去实现的； ?它是“不全面的”；
?分支方法要求运用“连续比较”；
?实际的决策不过是要从可供选择的方案中达到“满足”的标准，而不是要从中获得“最
佳方案”；
?进行折中的政治艺术是决策方法的一个主要部分； 7）“断续渐进主义”的特征P202；
8）林氏在《民主的智力》一书中指出的渐进方式的四大优点； 2、决策过程 1）林氏的渐进决策理论方法基于一个多元的政治结构，而多元政治结构的一个特征是社会
各种力量的互动，因此政策的产生过程可以看作是多方参与、互动的过程。互动的决策
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过程涉及以下几个问题：
▲决策的参与者及其在过程中的作用；
▲参与者在政策过程中必须遵循的规则和程序； ▲参与者如何控制对方，以使自己达到政策目标； ▲互动的方法
2）林氏分析了决策互动过程的三个层面发挥的作用： ①直接参与者之间；
②直接决策者与代表社会多种利益的利益集团；
③企业在互动中的作用； 三、分析
1、对“渐进决策理论”的批评：
1）以色列希伯来大学的Y?道尔教授认为，林的模式的运用需要具备以下几个先决条件： ◆原有的政策基本上是好的，它大体上能满足决策者和社会各阶层成员的需求； ◆决策者面临的决策问题具有高度的连续性； ◆处理问题的方法也须有高度的连续性； 2）“综视决策模式”创始人艾米泰?埃佐尼的批评：
他认为，渐进模式只适用于非根本性决策。渐进模式只着眼于短期的目标和仅追求以往政策的有限改变，旨在维持现状。它同样不能用于根本性的决定，因为根本性决定往往导致社会的剧烈变化。 2、可取之处
作为一种决策思想和方法，渐进决策理论在某种程度上具有相当高的价值：
1） 从认识上说，渐进决策的特点在于以历史的和现实的态度将事物的运动看作是一个
前后衔接的不间断的过程，即无论采取哪种新的决策，只能在直接碰到的、确定的、从过去继承下来的条件下进行；
2） 在方法上，渐进决策注重事物变化的量的积累，以量变导致质变。强调在进行改变
时维持社会和组织的稳定，因而主张不间断的修正，而不是引起动荡的变革。从政治决策的角度看，渐进决策不失为某种条件下一种有用的思想
第十三章 威尔达夫斯基的机构与行政预算理论 第一节 生平与著作
1、埃伦·威尔达夫斯基（Aaron Wildavasky） 2、著作：《预算过程的政治》
该书把预算政治中出现的种种不成文的规则和策略毫无顾忌地详加描述，在学政两界激起轩然大波。
第二节 机构与行政预算理论 一、官僚与权威
1)威氏认为，韦伯的官僚制强调了两大特点：对专业的垄断和伴随终身制的安全感。对于前者来说，在美国，由于权力制衡体制的存在，这种垄断从未真正实现。随着政策分析越来越受重视，更使这种垄断全面崩溃；而对后者，终身制带来的安全感也大不如从前：原因在于：
1.尽管公务员有自己的合法权利，但别人也有应有的权利，足以与之抗衡； 2.逢到精简机构，万一公务员的所在单位属于被撤之列，他们也难逃失业；
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3.政府组织日趋臃肿庞大，为人诟病； 2）威氏提到美国两党对公务员的态度：
1.美国共和党已经变成了一个社会保守派和经济自由派结成的联盟。前者对政府的支持
有限，只是为了在国际活动和私人生活中进行干预以维护家长制的价值。而这种干预必然使政府官员左右为难，因为层级结构很难在私人生活中发挥它的作用。因此，社会保守派指责官僚在支持家长制方面出力过少，在校内的宗教祈祷问题上却又竭力反对；至于经济自由派，自始至终就持“小政府”的观点，因此，共和党对政府的支持日趋消散；
2.一再自称坚定捍卫政府权威的民主党呢？民主党人也已经改弦易辙了。民主党人认为，
政府的开支太大，其主要的工作也就是用电脑填写支票，程序简单，不需要什么复杂的行政手段，当然也不需要大量的公务员。还有民主党内的自由派，他们虽然赞同政府试图扭转社会不公平的种种努力，但是他们更希望看到如何从形式上的机会平等逐步过渡到实质上的机会平等。从这点出发，他们认为，联邦政府对社会上处于不利地位的各种群体其实并不公平，所以，他们开始质疑官僚的权威； 2、站在官僚的立场，威氏指出应对批评的办法
1）了解你的敌人：竞争个人主义和平均集体主义；
2）了解自己：威氏指出，层级结构有许多种类型，公共行政学研究的关键应是官僚体制赖
以建立的组织形式；
3、威氏指出官僚制能够保持生命力的原因在于层级结构的一系列基本原则，包括注重专业化、强调合理分工、讲求专门技能、尊重服从权威，以及安排任务因人而异等；
二、关于行政预算
1、威氏对预算的定义：所谓预算，就是设法把预算文件上说的话、标的数字和人们今后的行为之间的联系一一地具体化；他还认为，预算就是把财政资源转化为人类的目标。由于资金有限，预算实际上成了分配资源的手段；因此，预算过程其实就是各方互相交流、互相妥协、互相博弈的过程；观察预算的全过程将有利于对政策制定的分析（原因）； 2、威氏指出进行预算的三种基本方法： 1）简单明了； 2）循序渐进；
3）主义预算参与者的反应；
3、行政部门在制定预算过程中的艺术
1）要求拨款的数额可以要多一点，但不可要得太多；
2）确定了预算的目标后，政府部门开始进行战略计划，争取预算通过： 1.培养积极的客户基础；
2.努力赢取其他官员（特别是拨款委员会成员）的信任； 3.注意充分利用各种机会；
------------------------------------------------------------------------------ 4.上报预算时还要考虑时机、环境和地点；
5.把开支一分为二，变成基本预算和费用预算。这种分法利于大幅增加开支；
三、论预算改革
1、威氏指出，尽管预算过程有很多令人不能满意的地方，但问题的关键还在于政治体制的某些方面而不是预算本身。因此，在不触动政治过程的情况下试图对预算过程作出任何重大改变几乎是不可能的；
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第三节 分析与评价
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