第三章城市发展战略管理重点辅导

2005-04-09

学习完本章的内容后需要：了解：城市发展的相关经济学支撑、营销导向城市发展战略的主要作用和措施；理解：城市发展战略观：从资源到营销、城市营销的主要内容、学习型政府的内涵和特征、建立学习型政府的作用和意义、学习型政府的构建；掌握：城市发展战略的涵义、城市发展战略的内容、城市发展战略的制订过程要点、可持续发展理论、城市营销的内涵、新形势下我国城市发展战略管理的潜在重点。

第一节城市发展战略的涵义和内容

一、城市发展战略的涵义

城市发展战略是指在较长时期内，人们从城市发展的各种因素、条件和可能变化的趋势预测出发，做出关系城市经济社会建设发展全局的根本谋划和对策，城市发展战略是城市经济、社会、建设三位一体的发展战略。

二、城市发展战略的内容

城市发展战略通常由战略依据、战略愿景（战略目标）、重点战略、战略措施和战略反馈五个部分组成。

（一）战略依据

城市发展战略的依据就是城市制定发展战略时的基础和发展条件，包括城市发展的环境，城市的经济、社会资源禀赋情况和城市在整个国民经济发展中的战略地位等，它们需要通过认真的调查研究和充分论证来确认，这也是定位城市性质的基本依据。城市发展战略依据主要通过历史分析方法、优劣机威（SWOT）分析方法，政经社技（PEST）分析方法和竞争—合作分析方法获取。

（二）战略愿景

城市的战略愿景即城市在可以预见的时期内，最终将要达到的总体目标。

在总体的战略愿景之下，城市发展战略还可以形成一定的发展目标体系，一般表现为城市现代化目标体系，主要包括以下四个方面内容：

（1）经济发展指标；（2）社会进步指标；（3）生活质量指标；（4）生态环境指标。

（三）重点战略

重点战略是作用于对实现战略目标具有关键、主导意义而目前发展又比较薄弱，需要特别加强，且在发展方面具有显著优势的经济环节、产业部门或管理领域的战略举措。

（四）战略措施

战略措施是针对实现战略过程中的矛盾所采取的策略和具体措施。

（五）战略反馈

城市发展战略管理的实施是一个长期的过程，同时也是一个多阶段的动态过程，前一个阶段的战略措施的结果以及外围环境的变化，将形成下一个阶段发展的基础状态。城市发展战略管理要根据形势的变化，在保证战略愿景大方向的前提下，根据已经实施的措施的绩效反馈，有计划地进行具体战略措施的调整和细化。必要时，甚至战略愿景也可能进行调整。

三、城市发展战略的制订过程要点

（一）明确城市发展战略的目标——城市发展战略关注什么

世界银行组织曾通过对全球城市发展的研究认为，城市发展战略应当最为关注如何成为持续成长的竞争性城市。他们认为，可持续城市是指一个有竞争力的、适于居住的、银行信赖的，而且治理和管理良好的城市。

1、适于居住的城市：城市中所有的居民都有平等的机会参与城市的政治经济生活并能从中获益。在适于居住的城市中，居民有影响城市机构的能力和机会，享受教育、就业、安家、信用的便利，具有使用水、卫生、交通医疗等城市服务设施的便利，以及一个健康安全的环境。

2、竞争性城市强调就业、收入、投资有着多样性的增长，从而使该城市的经济发展较健全。高效率的城市意味着高的办公效率；投资、就业和贸易动态对市场机会反应灵敏。在一个竞争性强的城市中，就业、收入、投资呈现有活力和多样性的增长，具备各种类型的有生产效率和竞争力的企业，具备有效率的住房、土地、不动产市场和有效率的通勤公共交通体系，具备良好的公共管理和有效的物流、服务流、信息流服务功能。

3、可信赖性主要强调政府的信用和透明、公正的办公机制包括处理当地预算与支出的清晰，内部持续的系统；政府间转移支付的透明度和可预测性；市政借款的审慎条件；普遍采用的财务会计操作；可靠的财政管理程序；透明的周转操作等要求。——作者注。

4、治理和管理良好意味着城市社会中的所有群体都将在政府中得到代表，或者能参与其中。它也意味着政府是负责的并且是透明的。

（二）关注城市的发展条件分析

制订城市发展战略必须考察城市发展的历史与传统、城市的区位与地位、城市的自然资源与人文资源、城市的产业状况与市场状况。城市的历史与传统，包括城市不同历史发展时

期的主要脉络、特点，对城市的发展具有强烈的制约作用和惯性影响；城市所处的地理位置及其政治经济区位通常对城市的产生和发展具有重要的影响甚至决定作用；城市的自然与人文资源、产业状况与市场状况是城市发展的基础条件。制定城市发展战略必须对这些历史的、现实的物质条件进行比较、综合，正确评价城市的比较优势和劣势。

与此同时，制订城市发展战略除了对自身条件的分析之外，还必须对城市发展的宏观环境，包括政治格局形势、经济运行走势、社会发展态势和技术发展趋势进行综合判断。除了分析城市自身的优势和劣势之外，还必须分辨和明确城市发展的机遇与威胁，切实努力抓住机遇，屏蔽威胁。这就是所谓的优劣机威（SWOT）分析。通过优劣机威分析，从影响的效果（正面影响还是负面影响）和来自于城市内部（目前）和外部（未来）的角度构建矩阵，可以清晰地判断城市发展的真实地位。

与判断城市发展的真实的地位相关的一组概念是城市职能、城市性质和城市定位。

城市职能（城市功能）是指城市在国家或地区经济社会发展中所处的地位、担负的任务和发挥的作用。

城市性质是指城市在国家或地区政治、经济、社会和文化生活中所处的地位、作用及其发展方向，由城市主要职能所决定。

城市定位分析就是要确定一个城市未来发展的性质问题，其实质就是在区域社会经济发展的坐标系中，在综合确定城市承担的各种职能基础上筛选出对城市发展具有重大意义的、占据主导性和支配性地位的城市职能。城市定位至少应该包括以下三个方面：一是城市在不同尺度区域中的地位及空间区位关系，即城市区域空间定位；二是城市自身的发展条件、基础、发展方向及城市特色（包括生活环境与质量）的确定，即城市基本功能定位；三是产业定位，城市主导产业的选择及未来产业的发展方向的确定，即城市产业发展定位。这三个层次是相辅相成的，产业定位是基础，城市基本功能定位是根本，区域定位是构架，有机地形成了城市发展功能定位。

（三）实现战略目标的战略步骤

第二节制订城市发展战略的理论支撑

一、可持续发展理论

世界环境与发展委员会（WCED）在挪威前首相布伦特兰夫人领导下，于1987年向联合国提交的一份题为《我们共同的未来》的研究报告中，对可持续发展的内涵作了界定和详尽的理论阐述。该定义认为可持续发展是一种“能满足当代的需要，同时不损及未来世代满足其需要之发展”。

可持续发展理论的内容包括经济可持续发展、生态可持续发展和社会可持续发展三方面的协调与统一，要求人类在发展中讲究经济效率、关注生态安全和追求社会公平，最终达到人类生活质量的全面提高。

（一）经济可持续，在经济可持续发展方面，可持续发展十分强调经济增长的必要性，而不是以环境保护为名取消经济增长。但可持续发展不仅重视经济增长的数量，更关注经济发展的质量。

（二）生态可持续，在生态可持续发展方面，可持续发展要求经济发展要与自然的承载力相协调。发展的同时必须保护、改善和提高地球的资源生产能力和环境自净能力，保证以可持续的方式使用自然资源和环境成本。

（三）社会可持续，在社会可持续发展方面，强调发展应该追求两方面的公平：一是本代人的公平即代内平等。二是代际间的公平即代际平等。

二、城市发展的相关经济学支撑

（一）集聚经济，集聚经济指经济活动在地理空间上的集中和聚合而给经济主体带来的一种额外的经济利益。

（二）规模经济，规模经济是指因生产规模的扩大所产生的平均花费的降低，因为规模扩大可以大大提高生产效率和劳动生产率，它们是通过高效的熟练工人、专门化的生产工具、产品的标准化、生产流程的专门化和产品的专门化等方法来达到。

（三）范围经济，范围经济与规模经济不同，强调的是企业生产上的多产品互补性。

（四）未利用资源和成长经济，企业成长理论认为企业内部存在着利用不平衡，但又难以分割和出卖的资源——即未利用资源，企业通过对自身资源更好地利用能够实现新的增长，并从中获得成长经济。

第三节城市发展战略的制订

一、城市发展战略观：从资源到营销

与市场的成熟度相适应，城市发展的战略观已经超越了初级的资源型、供给型、需求型阶段，而迈向更为高级的营销导向。

传统的资源型战略观主要考量的是城市行政区域内的自然资源、矿产资源等方面的资源禀赋，从挖掘自身资源出发获取最大化的城市发展可能，这是一种最低层次的城市发展战略观。

供给型的城市发展战略观主要形成和发展于20世纪初叶至20世纪中叶的阶段，强调不断提升城市的生产能力，包括工业产品、有形服务等多方面，从而提高城市的综合竞争实力，但是，这种发展战略观忽略了市场的需求状况和居民、投资者、旅游者以及企业等的不断改变的差异性偏好。

需求型的城市发展战略观在供给型战略观的基础上前进了一大步，主要从满足市场需求，追寻市场变化为特征，强调城市发展战略的制订要有利于服务大众，满足各个群体的需