《成都市成人失能综合评估技术规范》

编制说明

为符合社会老龄化发展的规律，达到失能人员提高生存质量的需求，一定程度上缓解我市失能经济负担，促进人口与社会经济的和谐发展提供重要借鉴价值，特编制此说明。

一、任务来源

长期照护保险制度是为长期失能人员享有基本生活照料和与基本生活密切相关的日常护理等服务提供保障的社会保险制度。2016年7月，成都市成为人力资源社会保障部确定的首批长期护理保险制度试点城市，为认真做好试点工作，根据人力资源社会保障部办公厅《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》 (人社厅发(〔2016〕80)精神，结合我市实际，由成都市人力资源和社会保障局牵头，成都市劳动能力鉴定中心和四川大学华西医院老年医学中心共同起草《成都市成人失能综合评估技术规范》。

二、目的意义

为积极应对人口老龄化，不断完善与经济社会发展相协调的社会保障体系，促进养老和健康服务产业发展，切实解决长期失能人员，尤其是失能老人的生活照料和日常护理等问题。成都作为全国老龄化程度第二的西部中心城市，人口基数大，社保、医保负担大，失能人员多，对于长期失能人员来说，建立长期照护保险制度可以完善社会保险体系。目

前，国家尚未出台统一的失能评定标准，为构建符合市情的长期照护保险制度提供技术支撑，把好“入门关”，维护失能人员切身利益，守住成都市长期照护保险基金安全“红线”，确保资格准入公平公正、制度平稳推进。

三、起草过程 （一）课题立项

本着科学严谨的态度开展成都市长期失能照护评定标准的研究和文书起草，以目前通行、公认的课题研究方式进行标准的制定。成都市劳动能力鉴定中心为主要实施单位，向成都市医疗保险研究会申请，2016年7月获得了《成都市长期照护保险失能等级评定标准研究》立项。至此标准着成都市长期失能照护评定标准的起草正式开始。

（二）组建课题组专家队伍

为了确保可行性（可操作）、公平性、科学性，我们需要组建一个能够代表各方声音的专家队伍，最终2016年9月，由成都市劳动能力鉴定中心、四川大学华西医老年医学中心牵头开展我市长期照护保险失能评定标准课题研究。形成了国内国外专家同台，部属（华西）、省级（西南石油大学）、市级（市第二、五、八人民医院）三级机构参与，医疗、照护、养老多领域共商，康复、老年病、护理等多专业融合，公立机构与民营机构共同发声的六位一体的专家研究队伍。

（三）草拟标准提纲

如何建立、完善符合失能人群需求的长期照护服务制度,整合家庭、社区和机构的照护资源,为失能人群提供集生活照料、医疗康复、精神慰藉等一体的长期照护服务,已成为摆在全社会一个刻不容缓的重要课题。

2016年10月中旬，召开课题开题会，由国家老年疾病临床医学研究中心(华西医院老年医学中心)主任董碧蓉教授担任课题牵头人，邀请美国圣·路易斯大学Joseph·Flaherty（约瑟夫·弗莱厄蒂）教授，联合四川大学华西医学院、华西医院康复中心等单位的18名专家学者组成成都市长期照护保险失能评定标准研究课题组，并正式开题。

根据世界卫生组织（WHO）提出的《国际功能、残疾和健康分类》（International Classification of Functioning, Disability and Health， ICF），建立在“医学模式”与“社会模式”相对认同的基础上，采用“生物-心理-社会”模式。ICF 具有广泛的应用领域 ,如社会保障、评估卫生保健管理以及在地方、国家和国际水平的人口调查。符合长期失能人员的躯体功能下降或丧失、心理状态紊乱乃至社会交往障碍的三位状态的考虑。

为此我们确定了，主要考虑躯体功能、精神心理状态、社会交往与感知觉等三大主要方面的指标，并以此作为照护的着力点。

（四）形成标准初稿

根据上述三个方面的指标我们选取了改良barthel（详见《成都市成人失能综合评估技术规范》）作为躯体功能障碍的评判标准的日常生活活动能力量表，编制了minicog、焦虑和抑郁三条目为精神心理状态的精神状态量表，沟通理解、视力和听力三个条目为社交与感知觉的感知觉与社会参与量表。同时考虑到多数失能人员可能对疾病、生命支持管道等一般情况需要在照护过程中予以关注或处理，编制了生命体征、神志、吞咽、皮肤状态、辅具使用等方面的情况。其不作为评判失能等级的标准，但是作为照护的辅助支持和扩展有重要的意义。

整套标准初稿形成后，课题组专家认为具有两方面的意义。一是，在老龄化快速发展趋势下,立足于我国经济发展和社会保障制度建设和完善的社会背景,通过科学研究方法来制定长期失能照护等级评定标准, 有助于深化我国社会保障理论研究,特别是弱势群体社会保障理论研究,对老年医学、康复医学、老年护理学、社会学、社会保障学等学科的发展具有积极的理论意义。二是，失能人群作为一个特殊、极度弱势且迅速扩大的群体，他们的照护问题不仅关系到其自身的生活质量,同时也影响到其家庭甚至社会和谐发展。建立科学合理的涵盖“生理-心理-精神-社会”的成人失能评估标准，为科学、合理、公平地制定失能照护服务政策，缓解我市失能群体带来的经济负担，促进人口与社会经济的

和谐发展具有重要借鉴价值。

从医学的严谨性和政策的可操作性考虑，期间多次组织召开课题推进会、研讨会，标准起草过程中未出现重大分歧。

（五）标准初稿测试论证

尽管我们在理论方面具有国际视野，站在国际ICF框架下编制了整套评估量表。但是实践才是检验真理的唯一标准，我们必须要通过测试来验证。测试验证前的准备是对进行标准电子信息化建设，做成信息化评估系统，有平台、有终端APP/PC。目的是高效率、可视化、便于统计、存储保管、便于监督查找等。

第一版标准软件化后，由华西医院老年科联合成都市第八人民医院对成都市第八人民医院住院患者、武侯区铁富社区养老院养老者、成都市第二福利院养老者进行了两轮约400人次的测试。测试过程中遇到了一些障碍，主要有网络障碍因素、终端手机系统兼容性问题、申请人小部分超出解读标准等等。

（六）多次修订标准

第一次两轮测试情况分析总结后，在课题组专家中进行了报告，广泛征求了各专家意见。结合前期设计和实际情况，有针对性的进行了多次讨论和修订。同时与长期失能评估系统软件开发公司专业技术人员进行深度沟通，解决软件运行中遇到的各种问题。

（七）再次测试并结题

本次测试重点关注前次遇到的问题，是否已经解决，效果如何。本次测试结果总体情况良好，前面遇到的主要问题已基本解决。部分问题属于目前基础建设必然存在的现象已经向使用者做了详细说明。经过近半年的精心筹备，2017年3月14日，课题组研究成果《成都市成人失能综合评估技术规范》顺利通过专家组评审。

（八）标准试运行

经反复测试论证后，行政领导及课题组专家一致认为，目前经过信息化建设的长期失能评估系统可以开始使用。于2017年7月1日起正式试运行，全成都市22个区市县同时开始，由约1100名评估员、206名评定专家参与，运用终端手机或平板电脑APP运用。截止至2018年3月全市评估总数，已经超过20000人次，总体运行良好。

（九）优化完善

经过近1年的试运行，标准总体情况良好，评估结果指标符合市人社局的要求，也符合课题组专家的预期。为了进一步提升标准的精确性、可操作规范性、更广泛的适应性，与多家评估机构、经办保险公司等标准使用者进行沟通，组织课题专家进行讨论、研究。经讨论将精神状态量表的条目进行拆分细化和权重调整。编制了新的精神状态量表，按照之前的测试方式再次有华西医院老年科联合成都市第八人

民医院康复科对150名有认知功能障碍者进行两轮测试，即300人次。测试结果显示新编制量表信效度高，与A、C表融合良好，完成整体量表的编制工作。

四、征求意见情况

自2017年7月1日至2018年12月31日，运用此技术规范实际评估人数两万余人次，未收到对此技术规范的书面异议。目前运用此技术规范进行评估的评估员有一千余人、评定专家两百余人，未收到书面异议。运用此技术规范的5家商保经办机构、两百余家评估机构及六十余家复评机构未对此技术规范提出书面形式的异议。同时，包含此技术规范在内的成都市长期照护制度受到了中国人民大学教授郑功成、原劳动和社会保障部副部长王东进、中国医疗保险研究会秘书长熊先军、中国工程院院士樊代明在各类期刊、杂志、重大会议上的高度称赞。

五、国内外相关标准概况

关于失能评估，目前国外有Barthel、IADL、MMSE、PADL等各种单一量表，主要针对具体的问题使用各个量表。相当一部分量表需要按次付费使用，且没有符合我市推行长期失能照护保险、符合我市地情的系统性评估标准。

国内民政部有《老年人能力评估》MZ/T039-2013,是针对老年人，且分级少，尤其是重度人员范围。不利于我市按照等级区别化购买服务的需求。其他省市多采用Barthel、

IADL等量表评定，内容单一，不能全面考虑精神、心理、社会活动等方面的评定和照护。

此技术规范是基于国际标准ICF《国际功能,残疾和健康分类》概念性理论框架，结合成都实际，综合考虑社会支持度、认知能力和疾病等情况，自评采用Katz指数,在国际通用barthel 量表(A-身体）的基础上，增加B-精神，C-感知觉与社会参与度，D-医疗护理，四类亚量表为补充（复评中增加ADAS量表），共同构成本土化失能综合评定量表，创新构建涵盖 “身体-精神/认知-沟通/社交” 多维度参数的本土化失能评定标准，全面系统评价失能状态和照护需求。