使行政机关做出了处罚决定，当事人如不主动履行，行政机关只有申请法院强制执行。而法院在具体行政行为处于复议期间和行政诉讼期间，一般不予强制执行，这个期间大多是几个月，行政执法机关面对这种违法行为往往束手无策。例如在根据《城市绿化条例》对占用绿地行为的查处中，城管部门作出责令当事人限期退还绿地的行政决定，但当事人如果拒不退还，城管部门怎么办？由于缺乏强制措施，也只能等上三个多月才能申请法院强制执行。在此期间，周围的群众意见很大，如何平衡？

此外还存在法律规定滞后于实际以致缺乏可操作性、行政执法相对人越发复杂、行政执法力量薄弱、执法经费不足等等问题，可谓是问题一箩筐。

面对如此多的问题，我们该怎么办？古罗马的西塞罗说得好：“官员是说话的法律，法律是不说话的官员”。 [2]在法律原则、制度和规则尚处在“整体性”缺失的阶段的情况下，如果有一支高素质的执行队伍，善意的执法守法，即使制度不完善、规范之间存在冲突等缺陷，也可以在执行中得到纠正、弥补和完善。然而令人遗憾的是，虽然近年来，随着法治建设的发展和深化，我国执法队伍的法律知识、法治观念、执法水平和公民的守法意识、护法精神都有了很大提高，执法环境和执法质量有了很大改进。但仍然存在诸多问题，任意执法、恶意执法、违法执法等现象还相当严重，不仅不能通过执法克服和减少法律冲突，而且进一步扩大、激化了这种冲突。

因此，我们很有必要进一步加强执法者法律适用能力的理论和应用研究，从而把更多的优秀人才引进到执法者队伍中来，逐步提高执法队伍整体素质和水平，让这些“说话的法律”们说好话，说真话，说行话。

（二）城管执法产生的背景

新中国成立后，随着城市化进程的加快，城市规模不断扩大，城市人口迅速膨胀，乡村的农民变成了城郊居民，城郊居民又变成了城市市民，但他们的生活方式与现代城市文明的要求还有很大差距。随地吐痰、乱泼污水、乱扔拉圾等不良的生活习惯仍然存在，在楼体外乱晒衣物，在建筑物上乱安乱装、乱扯乱挂等等情形也屡见不鲜。针对这些现象，我国在体制和设臵等方面进行了诸多有益的试点和尝试。

新中国之初，各个城市建立了环卫管理机构，之后，环卫部门的隶属发生频繁变动，跟别归属过公安、卫生、供销等部门。1980年起，城市的环境工作改由城市建设系统管理。改革开放之后，城市人口激增，城市环境破坏严重，这些问题如果不及时解决，是比严重影响城市公用设施功能的正常发挥。但当时的政府相关部门执法权力重叠，职责边界不清，执法过程中经常出现重复处罚与执法疲软的弊病。要尽快扭转“一群大盖帽管不了一个破草帽”的局面，还市民一个清洁优美的城市换进个，就必须设臵一个几十高效的新职能机关。《中华人民共和国行政处罚法》关于集中行使行政处罚权的规定消除了达成这个目标的法律障碍。1997年5月北京市宣武区最早启动城

市管理综合执法的试点。之后，经国务院批准，全国相继成立城管部门。城管部门的成立是我国针对城市管理进行的一项比较成功的尝试。

我们必须客观的承认，由于执法力量的集中，增强了执法威力，市民投诉和媒体关注的很多老大难问题得到了几十解决，市容市貌日新月异。所以说，从发展历史和工作成果上看，城管存在也是合理且必要的。经过近几年的摸索和大胆实践，城管执法工作取得了巨大的成果和显著的成就，整个市容环境有了巨大的改变，人文素质也有了相应的提高，初步得到市民的认可，但是存在的问题仍很多，并且亟待解决。

过去，一个市容环境问题可能要五六个单位共同管理，职能交叉，责任不清，导致谁都管，谁都管不了的局面。为解决这一问题，经宣武区政府申请，北京市政府上报，国务院法制局批复，宣武区于1997年5月23日率先在全国开展了“相对集中行政处罚权”的试点工作。此后，根据《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发?1999?23号）中关于“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”的要求，全国的23个省、自治区的79个城市和3个直辖市分别建立了相对集中行使行政处罚权试点组织。

城管执法组织最初承担着五项基本职能，分别是：工商行政、城市规划、园林绿化、交通管理和市容环境卫生的全部或部分职能。这五项基本职能分别由工商、规划、园林、交管等部门划转，解决的

是各单位长期解决效果不明显的问题。自2002年以来，城管执法的职责不断增加，目前已扩充到了13个方面292个案由。这其中包括施工工地的管理、城市节水的管理、城市河湖的管理，以及旅游、停车、市政等诸多方面，涉及公众生活的各个方面，甚至连“犬排便”、“冬天暖气不热”等问题也列入了城管执法范围。在不增加人员的基础上，城管执法职责的扩充，给城管执法工作带来了巨大压力。

组建之初，城管执法组织实行“两级政府、三级管理”，以区为管理主责单位。近年来，为进一步理顺城管执法体制，加强城管执法队伍的统一管理，市政府组建了北京市城市管理综合行政执法局，负责本市城管监察行政执法的指导、组织协调，以及监督考核等工作，部分区、县城管大队也对所辖城管分队实行了垂直管理，即由区城管大队统一行使城管分队的人事任免权和财务管理权。组建城管的执法人员主要来源于各职能单位、军转干部、应届毕业学生及社会公开招聘，执法人员身份全部为国家公务员。 （三）城管执法的主要模式

我国城管制度是上世纪90年代末设立的，设立之初，职能定位是“相对集中处罚权”，职能主要集中在市政市容管理相关的领域，如市容环境、管理游商和无照经营等，行使的职能多是发生在市镇街面上，不仅简单易见，而且易于取证，相对来说操作性强。但是这十几年间，城管职能由之前的90多项增加到现在的近300项，增长3倍多，囊括了市容环境、环境保护、施工现场、节水、市政管理等许多领域，职能行使的范围已经从街面进入到小区，甚至居民家里。随