为，政府的大多数的行政目标是模糊不清的，只能定性而不能定量。这样使政府的成本和效益都很难计 算。而政府活动的涉及面广，行政冃标的变量多，比较复杂，需要的成本具有很大的弹性。

第二，政府的低效率。根据帕金森定律，政府机构庞大，人员过多，成本高，效率低是一种必然趋 势。由于政府受到各种因素的影响，如政治因素、等级制和官僚制、部门利益、地方利益和利益集团等 对制定公共政策的影响，制定低质量的公共政策。

第三，资源配置的低效率。在资源配置领域，因为信息不完全，政府是配置效率比市场低。所以， 一般来讲资源配置由市场完成，而不是由政府进行低效率的配置。

第四，寻租。在政府干预经济的条件下，企业即寻租者为了从政府那里得到某些资源或某领域经营 的特许权或开发权，甚至龚断权而花费大量的金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量的资源。寻租者 在政府的庇护下获取高额利润，消费者付出了高昂的代价，政府付出了政治成本，社会付出了道德成本。

第五，造成另一种不公平。市场经济只能造成社会贫富不均，财富分配不平等。只能依靠政府进行 再分配，以便使社会财富相对公平。但是，政府通过强制力进行再分配也可能岀现另一种不公平，就是 政府利用强制力将富人的财富转移到穷人的手中，或者将穷人的财富集中的强势集团的手中。

2. 要实现政府职能的转变，就必须正确界定政府在社会中的角色，要做到这一点，你认为政府需要处理 好哪些关系？

答：要实现政府职能的真正转变，就必须正确确定政府在社会中的角色。要做到这一点，就必须正确处理 政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与事业单位、政府与社会组织以及政府与公民之间的关系。

第一,正确处理政府与社会之间的关系。政府与社会之间的关系是政治学的核心问题,也是公共行政 学研究的重要问题。政府职能，归根结底是政府在社会中所起的作用。政府是产生于社会又凌驾于社会 Z上的社会组织，其存在的价值是管理社会，服务社会。管理的目的和宗旨都是为社会服务，任何背离这 一根本价值的政府行为都必然削弱政府的合法性。

第二,止确处理政府与市场之间的关系。政府与市场之间的关系是政府与社会之间的关系的重要内 容。政府与市场两者的基础不同，价值也有差异。因此,两者在各自领域所起的作用是不能互相代替的。 市场是以利润为基础的，因此，它在资源配置方面优于政府;政府是以权力为基础的，它在规范市场和公 平方面优于市场。

第三,正确处理政府与企业之间的关系。社会主义市场经济也是市场经济，自由竞争是市场经济的准 则。因此，必须要求企业作为独立法人资格进入市场,面对激烈的市场竞争，企业必须有灵活的应变能力, 要有自主权和自决权。如果企业不与政府分开，企业没有自主权,没有独立的法人资格，企业无法进入市 场,进入市场也很难在受制于人的情况上进行竞争。

第四，正确处理政府与事业单位Z间的关系。事业单位是我国比较特殊的现象,我国的文化、教育、 医疗、卫生、新闻和科研等社会组织都是事业单位，总之，凡属政府财政供给的实体单位都可以叫事业单 位。如大、中、小学校，医院、科研院所、报社等都是事业单位。

第五，正确处理政府与社会组织之间的关系。社会组织的概念十分广义,企业和事业单位是社会组织 的主要组成部分。这里所说的社会组织是指除了企事业单位之外的其他社会组织。在改革开放之后，这 类社会组织发展很快，在社会中的作用也越来越大。这些民间社会团体，包括社会屮介组织是社会结构屮 不可或缺的组成部分。社会组织的重要作用是能够减轻政府的负担。许多政府管不了也管不好的社会事 务都由它们承担。

第六，正确处理政府与公民的关系。在任何社会中，政府为公民提供服务，公民离不开政府。尤其是 现代社会，许多事情公民更无法离开政府,必须靠政府予以解决或给予帮助。大型公共设施，如道路、煤 气、自来水和电等设施，政府如果不提供，个人则无能为力。在经济活动屮，出现不公平竞争和违法犯法 现象,也只能由政府来解决，任何个人也无法解决这些问题。政府不能对公民负责一切，公民也不能事事 依赖政府。政府责任有限，公民也必须自立自理。

第四章行政体制

一、单项选择题

1. 行政体制的核心问题是(D)o A.行政权力的划分B.行政组织设置C.政府系统的各级各类政府部门职 权的配置D.上述三者，即ABC

2. 行政体制的滞后性是由其(A)演变而来的。A.稳定性

3. 内阁制，起源于1 8世纪的(A)国，后来为许多西方国家所采用。A.英国

4. 总统制，起源于1 8世纪末期的(B)国，是以总统既为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形 式。B?美国

5. 法国第五共和国宪法所确立的一种中央政府体制是(C)。C.半总统制 6. 委员会制又称合议制，起源于1 9世纪中期的(B)o B.瑞丄 7. 英国地方政府形式是最典型的(D)体制。D.自治体地方政府 8. 典型的行政体地方政府是(B)国的地方政府。B.德国

9 ?对于一般的省、市、县、乡而言，实行民族自治的自治区、自治州、自治县、自治乡就是(A)的行 政区。A.特殊型

10.回归后的香港行政区和澳门行政区属于(C)的行政区。C.特殊型 二、 多项选择题

1?按社会制度划分，行政体制可分为(BCDE)o B.奴隶社会的行政体制C.封建社会的行政体制1).资本主 义社会的行政体制E.社会主义的行政体制

2. 以行政权力的划分作为标准来进行分类，可以把行政体制分为(ABD)。A.中央政府体制B.地方政府体 制D.行政区划体制

3?下列实行内阁制的国家有(BCD)o B.比利时C.加拿大D.斯里兰卡 4. 下列实行总统制的国家有(AD)。A.墨西哥D.埃及

5. 下列实行半总统制的国家有(ABCDE)o A.葡萄牙B.坦桑尼亚C.奥地利D.芬兰E.苏联解体后的俄罗斯 联邦 6. 地方政府体制的类型主要分为(ACE)o A.自治体地方政府C.民主集中制地方政府E.行政体地方政府 7. 行政区划的类型可以分为(ACD)o A.传统型C.特殊型D.发展型 三、 名词解释 1?行政体制一一行?政体制指政府系统内部行?政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度 的总和。

2. 地方政府体制一一地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。

3. 行政区划体制一一行政区划体制是指根据…定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理 区域，并设置相应的行政机关的组织体制。 四、 简答题

1. 简述行政体制的特点。

答:(1)鲜明的政治性；(2)较强的稳定性；(3)严格的系统性；(4)相对的滞后性：(5)历史的继承 性。 2. 简述民主集中制地方政府体制的特点。

答：(1)中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关。(2)各级地 方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人民代表大会的执行机关。(3)各省、直辖市有一定的自 主权，自治区有自治权，香港特别行政区和澳门特别行政区有高度自治权。(4)各级地方政府必须接受 上级和同级的中国共产党委员会的领导，执行党的常委会和委员会所做的决定和制定的政策。政府的主 要领导成员是党的常委会成员。

3. 行政区划体制应遵循的原则有哪些？ 答：(1)政治原则；(2)尊重历史传统的原则:(3)有利于发展的原则；(4)有效管理的原则；(5)民 族自治原则。 五、 论述题

1?你如何理解行政体制？

答：第一，经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展。作为政治体制的重要组成部 分的行政体制，是上层建筑的重要组成部分。经济基础决定上层建筑,可以讲有什么样的经济体制就有什 么样与之相适应的政治体制，也就有什么样的行政体制。

第二，政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分。政治体制决定行政体制:行政 体制的性质、公共行政宗旨和运行方向，行政体制的构成形态，政府职能的范围、程度和方式，政府的集

权与分权，政府权力体系的结构要素，以及政府与社会、市场、社会组织和公民的关系等,这些都是由政 治体制决定的。

第三,行政体制的核心问题是行政权的划分和行政组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门］ 职权的配置。权力的配置与划分是以有效管理社会公共事务为岀发点的，是以充分发挥政府职能,促进经 济发展和社会进步为目标的。

第四，科学技术推动行政体制的变革。科学技术的应用使公共行政发生的这些变化，必然导致行政体 制的变化。科学技术的发展必然推动公共行政的组织结构的变化，使公共行政走向电子政府和民主行政, 必然会引起行政体制的变革。

第五,文化对行政体制的重要价值作用。行政体制的内核是文化价值体系，它为政府提供了行为规范 和施政方向，为政府官员提供了价值观、权力观和思维方式。文化对公共行政既有引导作用，又有约束作 用。优秀的现代文化和传统文化把公共行政引向科学的、规范的、民主的和法制化的公共行政，但是落 后的、腐朽的文化往往破坏公共行政规则，扭曲政府官员的价值观和职务行为,甚至制约行政体制。 2?试述行政体制的作用。

答：第一，科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率。科学的行政体制能够调动中央政府和地 方政府以及各级各类行政组织积极性和创造性,能够使国家公务员充分发挥他们的智慧和才能。科学的 行政体制会使政府管理社会公共事务高效率、高效益。

第二，科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展,提高国家的竞争力。科学的行政体制是促 进社会高速、全面发展的体制保证。科学的行政体制不仅能够确保中央政府的权威，而且能够调动地方 政府或下级政府的积极性;不仅确保政府能够高效、高质量地向公众提供各种公共物品和服务，而且能够 为社会、市场、各种社会组织和公民提供广阔而安全的发展空间。从而使社会全面高速地发展，提高国 家竞争力。

第三,科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员。对国家公务员依法进行科学的 分类管理，是行政体制的重耍内容。它的有序的规范的管理，可以为大批的徳才兼备的行政领导者和优秀 的国家公务员的涌现提供有利的条件，为年轻的国家公务员的茁壮成长创造一种氛围。行政体制是一种 能够使人才脱颖而出，也能够压制人才成长的宏观机制。因此，建立并健全行政体制是十分重要的。

第四，科学的行政体制是公共行政民主化的保证。依法保证行政权力的划分，组织机构的设置，行政 程序的运行以及协调各种关系，是行政体制科学化的必要条件。依法建立并健全用人制度、激励制度、 绩效制度、考核监督制度和竞争制度是行政体制的重耍内容。它可以确保公共行政法制化。公共行政法 制化是民主行政的前提。民主行政必须是法制行政,没有法律规范的行政只能导致无政府主义，或者是人 格行政。行政体制的科学化将为民主行政提供保证。

第五，科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产。人民之所以需要政府，是因为政府能 够确保他们的各种权利和生命与财产不受侵犯。反Z,政府就成为了侵害人民、压迫人民的寄生者，就没 有存在的意义。行政权力的划分、机构的设置和运行了，其出发点应该是保证政府行为不能损害公民的 权利的前提下，为公众服务，实现公共利益。

第五章公共组织

一、 单项选择题

1?构成公共组织结构的基本要素是(A),它是公共组织结构的支撑点和联络点。A.行政职位 二、 多项选择题

1. 传统公共行政学时期的主要组织理论学派有(ABC)。A.泰勒的科学管理组织理论B.韦伯的官僚制组织 理论C.法约尔的行政管理学派的组织理论

2. 行为科学吋期组织理论的主要的代表人物有(ABE)o A.梅奥B.巴纳德E.西蒙

3. 梅奥在总结霍桑试验的基础之上，提出的组织理论有(ABD)o A.非正式组织理论B.新型领导能力理论 D.社会人理论

4. 巴纳德在行为科学时期提出的组织理论主要有(BCE)o 非正式组织理论C.权威接受理论E.组织平 衡理论

5. 非营利组织的特点主要有(ABCDE)o A.非政府性B.组织性C.非营利性D.志愿性E.自治性

6. 非营利组织在提供公共服务屮的作用表现在(ABCDE)O A.在制度建设方面有倡导作用B.监督市场C.

监督政府D.中介作用E.维护良好的社会价值

7. 政府对非营利组织的作用主要表现在(ABCDE)o A.减免税收B.委托公共事务C.辅导监督D.补助E.法 律管制 三、 名词解释

1. 完整制一一完整制又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受 一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。

2. 分离制一一分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门， 隶展于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。

3. 层级制一一层级制乂称分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结 构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类 型。 4. 机能制一一机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能FI标划分为不同职能部门的组织 类型。

5：公共组织结构一一公共组织结构，是指公共组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式 关系的模式。

6. 管理层次一一管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。

7. 管理幅度一一管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。

8?首长制一一首长制又称独立制、一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对 其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。

9. 集权制一一集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、 监督的权力，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令 来行动，自主权很少。

10. 分权制一一分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独自进行决策和 管理，上级不予干涉的公共组织类型。

11 ?委员会制一一委员会制是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行 决策的公共组织类型。 四、 简答题

1?简述完整制的优点和缺陷。

答：完整制的优点：(1)有利于一个公共组织或一个公共部门的统一领导、统一指挥。(2)政令统一, 权力集中。(3)高度自主，有独立的决策权，有利于调动木地区或木部门的积极性。(4)可以因地制宜 地确定行政目标，制定政策，反应灵活。

缺陷：(1)资源有限，不宜办大事；上级也不能进行统筹安排；(2)高度自主，容易出现各自为 政。(3)缺乏全局观念，只顾局部利益。 2. 简述分离制的优点和缺陷。

答：分离制的优点：(1)有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾。(2)有利于整 个公共行政系统的统一领导和统一指挥。(3)有利于专业化管理，强调部门职能。(4)有分有合，集中 集权与分权的优点。

缺陷：(1)多元领导有可能造成下级无所适从。(2)人与事分离，不利于对公务员的领导和使用。 (3)难于协调，容易出现文山会海。 3. 简述层级制的优点和缺陷。

答：层级制的优点：(1)层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥。有利于提高效 率。(2)责任明确，有利于监督。(3)行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评。(4)有利于推行决 策。

缺陷：(1)如果层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误。(2)节制严格，不利于调动下属 的积极性。(3)容易出现家长制和依附性上下级关系。 4 ?简述机能制的优点和缺陷。

答：机能制的优点：(1)可以扩大公共组织的管理职能。(2)专业分工，有利于专业化管理，提高效