是大规模、复杂的活动。

土地管理是指国家为维护土地所有制，调整土地关系，保障土地的合理利用，促进社会经济的可持续发展，对土地资源的开发、利用、整理、保护，对土地资产的流转、收回等各项活动进行的计划、组织、控制和协调。

土地管理是一项古老的政府职能，它是伴随着国家的产生而形成的。 古代： 职能较为简单，限于土地财产制度方面的管理。

近代：土地财产制度→土地利用管理→环境保护→生态保护。 土地管理的职能：

地籍管理、土地权属管理、土地利用管理、土地法律、法规执行的监督检查等。 土地管理的本质：国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法、为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的决策、计划、组织、协调和控制等综合性活动。

（1）土地管理的主体是国家

由国土资源部→省、市、县土地行政主管部门执行管理职能 （2）土地管理活动分为行政管理活动和非行政管理活动

行政管理活动——以法律规定为界限，在法律范围内有效非行政管理活动——根据实际所进行的一般性管理和服务活动

（3）土地管理是调节人们占有、使用和利用土地的过程和行为，或因利用土地而发生的人与地、人与人的关系。 （4）土地行政主管部门是国家土地管理的行政职能部门，应以国家的土地管理目标为自己的工作目标。

（5）土地行政主管部门综合运用行政、经济、法律和工程技术等措施来达到管理目的，并追求最佳管理效益。

（6）土地管理的主要职能是决策、计划、组织、协调和控制 决策?a?a土管的中心环节和核心内容；

计划?a?a落实决策结果而确定的具体步骤、程序和方法；

组织?a?a改善内、外部关系，形成工作中的合力，纠正工作中的偏差。 二、土地管理的形成与发展

1. 土地管理的产生：伴随国家的产生而产生 （1）国外土地管理的产生

?a?a公元前古埃及王国时期：以收税为目的的地籍整理进行了土地评价，每年进行两次;

?a?a公元前6世纪：古罗马开始了地籍整理，专门登记地块的面积，耕作方 式、土地质量和收入等。 公元前4世纪至3世纪（约前367～前283）：托勒密王朝进行了举世 闻名的土地登记; 在希腊和罗马时期：举办了以增加财政收入为目的的土地 调查，并按土地和收入的多少把本国公民划分为不同等级。

中世纪时期：地籍管理体系趋于科学、系统、更具有土地评价特色，并从以土形、

土味定质，发展到以土地的地形、坡向、土壤的紧实度、质 地、透水性、颜色等指标划分等级。

1086年：英格兰编制了土地调查手册，对各种各类土地进行了详细登 记。 （2） 资本主义社会时期土地管理 ——16世纪30年代：英国圈地运动。

——19世纪：法国无代价废除封建权利，将土地交给农民。 ——19世纪；美国《宅地法》（1862年）

其基本特点：由封建主义的土地所有关系发展到资本主义的土地所有关系。 即：由土地的大地主所有转为以农民土地所有为主的地权制度。 这一阶段西方国家的土地制度发生了根本的变化：

一是以德国为代表的地主经济逐渐蜕变的道路逐渐将封建主义的土地关系过渡到资本主义的地权关系；另一条改革以美国为代表：消灭地主大地产的道路 。 这一阶段土地行政管理的研究： 土地经济基本理论

资本主义土地所有制理论 其代表性人物及理论有：

[英]亚当2斯密：指出地租是劳动的产物 [英]大卫2李嘉图：《政治经济学及赋税原理》，创立了差额地租理 论，指出了利润与地租的对立

[英]约翰2穆勒（19世纪中叶）政治经济学家提出改革方案：维护在土地上进行投资的资本家利益，保护地主的所 得利益（可多征税）。 享利2乔治（美；1879）发表：

土地国有化理论：主张地租充公，实施地租税后，社会上一切租税均要废除。 国外土地管理，由单一土地调查与登记到重视对地权、地用、地税、地价、地籍进行综合管理的阶段。

在理论研究上：由简单的地籍管理体系，发展到对土地经济，土地制度，以及土地利用等理论，形成以地权、地籍、地用、地税、地价等为主要内容的现代土地管理体系。

（3）国内土地管理形成与发展 ① 公元前的土地管理

原始社会土地利用与管理：

土地是公有的，以原始部落的范围为界，不同的部落有不同的土地，但在占有和使用上都是以社会集团的首领以集团整体利益出发，对土地利用进行划分，这是原始的土地管理。

奴隶社会的地政管理

土地私有据《禹贡篇》记载，夏禹治水后，曾按土色、质地和 水分等将九州（冀、衮、青、徐、杨、荆、豫、梁、雍）

土地划分为九等，依其肥力制定负赋等级（公元前2100年）。 据《春秋》、《左传》记载：春秋中叶（公元前770—476 年）鲁、楚、郑三国曾先后进行田赋和土地清查，开始由 国家按照田亩实数收税，并承认土地私人占有（这一时期开始有“井田制”）。——原始的土地登记。

②封建社会的土地管理 商铁变法，废井田开阡陌。

秦统一中国后，“使黔首自实田”（自报土地数额），承 认土地私有。

封建社会以土地私人占有为主，土地国有、地主私人占

有和自耕农占有三种形式并存的土地所有制和土地可自由买卖的土地制度体系。土地调查、土地登记成为封建社会土地管理的重要内容。封建社会土地管理的另一个特点：为了增加国家的财政 税收和巩固封建统治。 在此期间，三国时期的“屯田制”、北魏的“均田制”、宋 代的“方田法”（清丈、地籍整理，土地调查）。 ③近代（民国）土地管理

a. 采用先进技术，改进地籍管理

地籍测量，土地登记（包括土地总登记和土地权属登记），采用国际流行的契据登记制度。

? 1922年《不动产登记条例》 ? 1930年《土地法》、《土地登记规则》 b. 建立土地管理机构，《土地登记规则》 c. 制定一系列土地法规 ④ 建国后的土地管理 1947年《中国土地法大纲》。 1950年《中华全国土地改革法》 第一阶段（1949—1978年） a. 初步建立新中国的土地制度

1949-1952年，没收地主土地，按人口分给农民“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、沙、港等，均归国家所有”

1952—1956年，农业合作化，将农民土地私有制变为劳动群众的集体所有制。 城市土地的公有制到1982年《宪法》才得以正式确定。 b.初步建立新的地权制度相适应的地籍管理体系 c.建立了新的土地税、租体系

d.开始重视城市土地规划和利用的管理 1953年《国家建设征用土地方法》：对征用土 地的范围、审批手续、补偿标准，特别是节约 用地、都作了较为详尽的规定。

e.建立了土地由多部门管理的机构体系

如农村土地由计划、农业、林业等部门管理。 第二阶段：1979年改革开放以后的土地管理 a. 土地使用权管理改革

农村：集体土地承包给农户，使集体土地的所有权和使用权分离。

城市：国有土地无偿使用制改为有偿使用，对国有土地 或征用的土地采用拍卖、批租、入股等方式有偿、有期限地转移给土地使用者；并对城市国有土地进行收取土地使用税和土地使用费。

b. 建立全国统一的土地管理机构

1986年，国家土地局成立

1998年，与矿产资源部合并为国地资源部 c. 制定、实施新的土地法规

1986年《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》 1998年修订《土地管理法》

十届全国人大二次会议代表们所提关于《土地管理法》的议案，核心是严格规范征地程序，改革征地补偿标准,切实保护农民的土地权益 d. 建立了较为合理的土地税费制度

e. 地籍管理由以地权登记为主转向多目标的地籍管理体系 f. 地价管理体系已经建立

政府部门确定科学的土地估价原则作为制定理论地价或基准地价 的依据； 国家部门垄断土地的出租、转让和供给。 第三阶段（1998-今）

1998年国家组建国土资源部，初步实现了从陆地到海洋，从土地到矿产的统一管理。地方各级国土资源主管部门领导干部实行双重管理体制。地方主管，上一级国土部门协助管理。

2004年以后，实行省级以下国土资源管理体制改革。完善土地利用总体规划编制和审批管理，强化土地执法检察职能。 三、土地管理的特点和作用 1. 土地管理的特点 （1）统一性

实行全国土地统一管理是我国人多地少的国情决定的；

实行全国土地、城乡地政统一管理是我国建国50多年来的土地管理实践的必然选择；

实行全国土地统一管理，是我国法律规定的，体现了国家意志。 （2）全面性

土地管理是一项复杂的系统工程，包括土地开发、利 用、整治和保护四个环节的全部过程：既有生产过程中的土地管理，也有流通过程的土地管理；既包括静态的规划等内容，也包括动态的监测。 （3）科学性

土地管理的核心内容是用先进的科学管理理论和方法以及科学技术手段实施土地利用管理，从而不断提高土地管理绩效，在生产力高度发达的今天显得尤为重要。 由于土地管理归根到底是为了组织生产力、促进生产力的发展，所以要充分认识各种自然规律、经济规律并在土地管理工作中主动加以运用。 遵循经济规律，科学利用土地。

运用现代化的科学管理方法和手段实施土地管理活动。 （4）法制性

——土地管理是国家的基本职能。国家通过立法规定了土地管理的内涵和外延。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的三大基本国策之一。 ——土地管理机构设置、职权都有明确的法律规定。 ——土地管理部门对土地事物的管理必须以法律为依据。