同，廉江市自来水公司不出一年就要严重亏损，导致破产，市财政又长了一块恶瘤，广大市民要蒙受最低4.58元的沉重的水费负担，定然民怨沸腾。”

对于张秀提交的这段下结论的语言，特别是“弱质”、“政府公关”、“规避法律”这些敏感的词汇，当时的政府领导感觉到了棘手，同张秀商量删除这一段。而张秀的回答是，删了这一段就相当于把整份报告都废除了。这段话终于保留了下来。

分析报告计算得出的数字更让人触目惊心：按合同约定市自来水公司履约合作经营30年后，减去合作的收益后仍亏损55亿元，法方获纯利81亿元。

考察三地

考察小组得出结论：履约合作经营前途悲哀

事实上，在中国水务开放的大潮中，出问题的似乎并不仅仅是廉江，在廉江市政府派出的考察小组先后到中山、沈阳和保定等市进行考察后，张秀发现了外资水务公司以特许经营模式进入中国水务行业，带来的种种问题。

考察在2000年10月进行。那时，中国的城市正面临着城区和人口的扩增，饮用水供给明显紧张，各市的自来水公司通过贷款、借款建设水厂，急需外来资金。“中法水务与中山、保定和沈阳自来水公司的合作模式与廉江基本一致，在中山日供水量70万立方米，以后按每年10%递增，以0.71元每吨的价格供给中山市，合作期22年。沈阳的供水价是每立方米1.19元，合同约定每年商定改变一次水价，并且逐年下降。”张秀说。

考察报告显示，在当年中山市自来水总公司因中法水厂带来的亏损在1500万元至1800万元之间。而沈阳市严重亏损，每年要从其他水厂的盈利贴付给中法水厂1亿多元，为了补亏，沈阳市先后3次调高水价至1.4元，并最终在合作五年后与中法水厂终止了合同，把全市9个水厂卖给了香港一上市公司。“廉江与所考察的三个市相比，更为惨重，来水价最高、合作期最长、亏损比例最高。所以得出了一个结论：履约合作经营前途悲哀。”

挨骂也要违约

就算头顶“不诚信”和“破坏投资环境”的骂名也要违约

“2002年6月合同规定最少购水量为1825000立方米。按合同规定，如廉江自来水公司未能于30天内付清水费，需付‘延迟付款利息’。”这是一份来自中法水务发往廉江市自来水公司的“备考付款通知书”，一份份通知书得不到回应，中法水务投资有限公司在广东廉江的供水合营项目陷入窘境。

在中法水务的眼中，廉江市自来水公司和政府无疑是合同的违约方。中法水务董事林景生告诉记者，“作为外方投资者，只能尊重及相信廉江市政府的承诺及廉江市自来水公司提供的可行性研究报告及履行合约、改造管网及用户收费的能力。”

他说，塘山水厂可行性研究报告由广西壮族自治区城乡规划设计研究院及广东省中山市自来水工程设计室于1995年9月编制，并得到廉江市市政府、市规划局、市自来水公司的支持和协助。廉江市政府还于1997年7月23日发函给合作公司，明确表示在合作期内支持并确保合同的执行（包括水价的调整、购买饮用水的水量、税务优惠等）。

谈判持续8年

谈判至今已经持续了8年，历经六任廉江主管城建的副市长，但至今难以达成共识

虽然双方都对合同确认脱离实际，难以履约达成的共识，但找到解决问题的方案似乎仍然是长路漫漫。

“我们已经不下十几次表过态要解决这些问题。”林景生在接受记者采访时表示，“我们提出了两个方案。一是双方继续合作。我们承认当时对廉江市的用水量预计乐观了一点，那么我们同意修改合同以实际的用水量来供水，并且在水价上也愿意修改合同，以保本的方式来确定水价。”

据知情人士透露，预计塘山水厂投产后一吨自来水的生产成本要负担1.8元多，老百姓需交纳的水价应当可以维持在国家允许的范围内。但这个方案遇到的最大矛盾是自来水公司包括原来两个水厂的300多名员工如何安置的问题。合作公司不可能全面接收员工，因为新建的水厂设计非常自动化，如果全面接收员工的话，水厂的生产成本就会大大上升。

“第二个方案是由廉江回购合资的项目。”回购在操作上较为简单，也是现实的一种模式，但双方在资产的价值上产生了巨大的分歧。”双方对于水厂造价问题的分歧太大。当时建厂，我们是将工程承包给广州得利满公司建造的，是“交钥匙”工程，工程各方面开支，都有账目，有验资证明，每一项都经过了中方认可。总的算起来，这个水厂，造价在8000万元左右。而且，我们先后借了1000万元人民币和145万美元给自来水公司用于建设管网。”林景生认为，“我们按照投入多少，收回本息。”

知情人士透露，外方最终开出的价是8000万元，而中方开出的价码则是2400万元。差距实在太大。

张秀认为这2400万元的价格也是有依据的。“我们曾经邀请了省市自来水方面的专家、工程师去现场考察，得出的评估价值大约在3000万元。再加上作为一家跨国公司，在投资项目中肯定要进行深入的可行性研究和分析，廉江的实际日供水量只有2.6万立方米，中法水务也应当承担责任，所以再打个折成了2400万元。”杨儒群并不同意这个评估，他告诉记者：“对于造价，各种人衡量的标准不同，最后对于造价的结论也会不同。光是这个滤池，是法国的专利产品，估价比你想象中的高得多。平常人会以土建的眼光来看，但他们并不知道这个工程背后的技术含量，这些都是无形的。”

前景渺茫

谈判人再过两年就退休，如果到时候还没谈拢，政府打算返聘他 一直到今天，我们仍看不到这个项目的前景。张秀说自己再过两年就要退休了，而廉江市有关人士表示，如果到张秀退休还谈不出来就把张秀返聘回来继续谈。

林景生认为，从廉江100多万人的用水来说，从关注民生的这个角度来说，一个现代化的水厂空置8年实在是太浪费了，他们希望能够尽快解决这个问题。此外，从廉江市的发展战略出发，开发区的企业用水和扩大附近农村的供水是必然趋势。

双方如何拿出勇气来解决这一久拖不决的难题，我们拭目以待。

四、政治反对风险

主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。

例如：北京第十水厂

北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。

7月29日上午，中度污染下的北京市朝阳区常营乡，北京第十水厂A厂项目（下称水十厂）工地上，工人们正在罩着绿色围网的墙体上施工。放眼望去，水厂沉淀池、碳吸附池、清水池等主体设施都已成形。

十几年了，我想让这个项目在我手中完工。”负责水十厂项目的北京安菱水务科技有限公司（下称安菱水务）总经理张恒利说。

水十厂是继成都自来水六厂后，中国第二个水务类PPP项目，也是北京市首个利用外资建设市政设施的试点项目，总投资23亿元。该项目早在1998年就已立项，却一直到2012年年底才动土。而一般情况下，建一个水厂，用不了三年时间。究其原因，用北京大岳咨询公司（大岳咨询）总经理金永祥的话说，中国PPP发展到现在，已经历五个阶段，而所有PPP项目可能遭遇的难题，水十厂都撞上了。

水十厂项目起步就遇到问题—招标过程中，光是为了论证招标文件的法律效力，就耗时近一年时间。这使得项目进展整体滞后，以至于后期出现诸多变故：水源供给不上，市场供需倒挂，政府推动态度不积极，中标方退出项目，土地价格一路飙涨，输水管道改线。

时至今日，摆在张恒利面前的，还有源水管道何时能开工，以及重新办理诸多施工手续等问题。

三家外资”超低价”竞标花一年论证标书法律效力 故事要从上世纪末说起。

1998年，水十厂立项之年，适逢亚洲金融危机爆发，政府资金紧缺，而国内基础设施建设又进入快速扩张阶段。正是在这个时候，BOT（建设-运营-移交）这种利用私营资本建设公用事业的商业模式进入中国。

水十厂项目采用的正是BOT建设模式，其占地面积约180亩，总投资23亿元，设计处理能力为每日50万吨。按计划，水十厂预计于2014年年底建成通水，主要为朝阳CBD（中央商务区）、通州新城等北京东部地区供水。

曾担任水十厂项目总顾问的金永祥说，北京启动水十厂项目的初衷，主要是摸索利用外资进行城市市政建设，这也是为什么后来参加投标的都是外资企业。

当时，不管是民资还是外资，都巴望着获得水十厂项目。项目开标前，购买资格预审文件的企业和银行，就达到30多家。经过筛选，最终5家联合体进入投标程序，包括：法国苏伊士和香港新世界联合体（下称苏伊士联合体），日本三菱和英国安格利安联合体（下称安菱联合体），法国威立雅，英国泰晤士和日本三井联合体，以及意大利一家水务公司。

金永祥称，政府招标时看重四点—水价、融资能力、技术方案和法律方案，并且水价越低，投标时得分越高。

当时，得分排名前三的分别是苏伊士联合体、安菱联合体和威立雅，三者给出的水价分别是1.15元/吨、1.39元/吨、1.5元/吨，都低于政府估算的6.9元/吨。

此时，政府却遇到了两难的问题。 投标文件有中英文两种，给出最低水价的苏伊士联合体，其英文文件签了字，中文文件却未签字。苏伊士联合体坚持认为文件有效，而排名第二的安菱联合体认为其无效。

“苏伊士给出的水价对政府来说很有诱惑力，但政府又担心遭到国际投诉。”金永祥说，作为中国第二个水务类PPP项目，政府国际经验不足，而当时法律界意见不一，有的认为苏伊士联合体文件有效，有的认为其无效。

为此，安菱联合体聘请了北京康达律师事务所作为自己的法律顾问，北京市政府还召开专门会议，讨论苏伊士联合体文件的法律效力。

项目招标半年就结束，论证苏伊士联合体标书法律效力，却花了近一年时间。 “投标函中承诺着水价、融资条件、融资交割条件等一系列事项，如果没有签字，就意味着苏伊士联合体没有对政府的招标书做出实质性的回应。”康达律师事务所合伙人刘文义称，实质响应是BOT的核心内容之一，有形式和内容两个层面，即形式上要求投标方在文件上签字，内容上要求投标方文件中承诺的东西是确定的。

金永祥直言，按规则来，可以判苏伊士联合体标书无效，不过水十厂设计规模是日供水50万吨，苏伊士联合体和安菱联合体的水价约差2角钱，一年就是3000多万元，政府也很纠结。

刘文义称，北京市政府组织专家对康达律师事务所给出的意见进行讨论，最后论证苏伊士联合体的标书无效。

“作为招标方，要注意标书形式上的完善，政府需要有明确的法律和法规，一旦标书有问题，就不能进入评标环节。”刘文义说，直到现在，国内的BOT项目仍面临着类似问题。项目撞上“三大变数”

又逢水务市场供需倒挂 经过招投标一番恶战，拿下项目的安菱联合体和北京市政府又遇到了始料未及的问题—就在论证苏伊士联合体标书有效性的期间，整个北京水务市场供需开始倒挂。

金永祥说，1998年开始规划水十厂时，北京一度计划，从1999年到2004年，每年增加10万吨供水，到2004年供水量达到350万吨/天。然而，到了2000年，北京市进入用水高峰时每天也只需要280万吨供水，到2004年，北京实际用水量更是降到了230万吨/天，而当时供水能力已达到300万吨/天。

用水量出现下降，缘于北京市工业企业的大规模外迁。2000年8月，北京市颁布《北京市三、四环路内工业企业搬迁实施方案》，计划用五年时间，使四环路内企业的占地面积从彼时的8.74%降低到7.0%。当年，三环内20家污染扰民企业就实施了搬迁。

不仅如此，2001年，北京申奥成功。2002年，北京市颁布《北京奥运行动规划》，该规划要求，在2008年之前，重点加强冶金、化工、电力、水泥等行业生产污染控制，东南郊化工区和四环路以内200家污染企业全部完成调整搬迁，其中特别提出，首钢完成减产200万吨钢和结构调整目标。

“那时政府对城市发展规律认识不多，工业企业外迁是一种社会变迁，谁都考虑不到。”金永祥直言，相对2008年的北京奥运会，水十厂的确需要让步。 雪上加霜的是，原先规划为水十厂水源地的北京密云水库，1999年后一直处于枯水期。与此同时，水库上游的农民开始截流。而按计划，水十厂每年应从密云水库取1.5亿吨到2亿吨的源水。 要为奥运让步的，还有从密云水库到水十厂约75公里的输水管道—2004年，北京首都机场实施扩建工程，占了水十厂输水管道建设用地，输水管道迟迟无法开工。

金永祥说，几十公里输水线路的改动，涉及到经济社会很多问题，给项目又加了一个变数。

项目拖太久+欧盟东扩外资联合体中途退出在前述诸多变数之下，安菱联合体于2004年7月正式要求终止项目，并向政府索要2000万美元的违约款。