我国职业教育管理中政府职能研究 （摘要）

第五章 加强我国职业教育管理中政府职能的对策探讨

由前文可知，市场经济体制下，特别是经济体制转型期，政府在职业教育管理中的职能 并不是就可以弱化了，相反，政府的职能空间和难度比计划经济体制下更大了，政府职能尤其需要加强。鉴于我国政府在职业教育管理中历史的经验教训和存在的现实问题，汲取发达国家和我国先进地区政府的成功做法，本章就如何加强政府在职业教育管理中的职能问题提出如下对策和建议。

5.1 推动职业教育立法进程 市场经济是法制经济，教育立法则是国家调控和管理教育的一种重要手段，国家对教育体制的管理和运行的调节主要是通过立法实现的。只有有了完善的职业教育法规，政府的决策和行为才能得到规范和制约，才能避免决策过分受政治形势和领导人变换的影响，才能避免或减少政府越位和缺位行为的产生。为此需要着力于以下两方面的工作： 第一，完善法律体系。参照德国《职业教育法》，充实内容，细化条款。同时，还要研究制定与之配套的单项法和地方性法规。如《 农村职业教育法》、《职业教育经费法》和地方性的《职业教育条例》等，使之成为职业教育基本法的补充，从而形成完善的职业教育法律体系。真正对政府的行政管理行为、办学机构的办学行为和行业企业及各职业教育参与者的职责和义务产生权威性的约束作用，使其各司其职，各行其道，从法律层面上减少政府内部性和寻租，防止政府越位和缺位。 第二，加大执法力度。法律的生命在于执行。目前我国全社会的法制观念比较淡薄，特别是对教育的法律认识不够，遵法守法，依法治教、促教的观念尚未形成。所以，一要着力于宣传和监督，二要严格执行。即（1）加大教育法制宣传力度，完善职业教育法律监督机制。首先，各级政府要将职业教育法规的宣传工作列入重要议事日程，在全社会范围强化法制观念，在职教领域内形成依法治教，依法促教的氛围。其次，要加强执法和监督力度。职业教育的法律承担者涉及政府诸多行政部门、涉及行业、企业、各办学机构及各社会团体和个人等，法律当事人成分复杂、关系纵横交错，法律机关和监督机构执法和监督难度较大。所以，实际工作中，应重点加强权力机关和行政机关的法律监督和工作监督，充分发挥各级人大和职业教育行政部门的监督作用。此外，可探讨在教育行政部门内单设法律机构。如在奥地利，其教育部设立了法律局，各州的教育部一般也都设有法律司或法律顾问，从而对已颁布的职业教育法规实施宣传、审查、咨询和监督。[35]这对于我们这样一个法制化程度较低的国家来说是非常有现实必要性的。（2）实行严格的法律责任追究制。执法必严，违法必纠。各监督机构一旦发现有职业教育违法行为，就要按照法律程序送交法院裁决，维护法律的权威性，保证职业教育方针政策的贯彻落实。

5.2 改革职业教育管理体制 根据当前政府在职业教育管理中的职能定位要求，我国现行的职业教育管理体制可探讨进行如下改革： 第一，改革职业教育管理机构，建立统一综合的管理组织系统职业教育管理机构是政府实现职业教育管理职能的组织基础，其设计的合理与否直接关系到政府管理目标的能否实现。针对我国现行职业教育管理体制的弊端，笔者认为应建立由一个行政管理主系统和两个辅系统（决策参谋和督导评价）有机组合起来的综合管理组织系统。 一是调整职业教育行政管理组织系统。具体包括： （1）调整职业教育行政管理机构设置，形成全国各级各类职业教育统一管理的局面。调整的总体思路和目标是打破部门界限，简化理顺关系，建立一个有权威、有实力、有统筹协调能力的行政管理组织体系，实现各级各类职业教育的统一领导。①设立各级政府职业教育工作委员会。从国务院到市地各级政府设立职业教育管理的组织协调机构。可称“职业教育工作委员会”，[36]委员会由政府分管领导、教育、人事、劳动保障等有关业务部门以及行业企业的代表、教育专家（含学校校长）参与，以职业教育主管部门为核心。其职能是研究解决国家或地区职业教育工作中的重大问题，定期或专题召开委员会议，共商职业教育改革和发展的大计，落实政府及社会各方在职业教育事业中的责任和义务，协调教育、劳动、计划、财政、各行业主管部

门和职业教育机构之间的关系，实现职业教育管理的协同化。② 现教育部改为教育技能部，同时扩大职成教司的管理范围。即将现在归属教育部高教司的高等职业教育的管理权和归属劳动和社会保障部的技工教育、职业培训的管理权划转至教育技能部职教司，[36]这样，无论是初、中等还是高等职业教育，职业学历教育还是职业培训都归并到了一个行政主管部门。各地政府参照国务院的做法，作出相应调整。职教司(国务院) 或职教处、科(各地)负责职业教育方针政策的实施，全面统筹协调全国或全地区职业教育的发展，形成职业教育调控管理的单一核心。 （2）职业学校的行政主管部门级别上移，强化政府对职业教育主阵地的规划和管理。根据区域发展理论，职业教育具有明显的区域发展的特点和趋势。而且政府层级越高，对职业教育的统筹能力越强。为此，需提升职业学校的管理重心，即不论任何性质（包括：公办与民办、职业教育与技术教育）的高等职业技术学院其业务均交由省、直辖市、自治区政府教育技能厅主管；不论任何性质（包括：公办与民办、职业教育与技术教育）的中等职业学校和培训机构其业务均交由市政府教育技能局主管。初等职业学校和培训机构则由县政府教育技能局（科）主管。 二是建立和健全职业教育决策参谋系统和督导评价系统 （1）健全决策参谋系统。职业教育管理的决策参谋系统主要由行业协会、 职业教育研究机构和信息机构组成。各级政府一方面要积极推动各类行业协会的 建立和规范，使其在政府职业教育主管部门的协调领导下，分管本行业本领域内 的职业教育的有关事务，包括人力需求预测、课程建设咨询、参与国家职业标准 的制定、组织职业培训、参与职业资格评估等等。另一方面要大力支持职业教育 研究所和其它学术、信息机构开展工作，为职业教育管理决策提高理论指导。 （2）完善职业教育督导评价系统。各级教育督导机构正式增设职业教育督 导评估的职能。教育督导机构代表政府执行督导任务，对所辖行政区域的职业教 育工作进行监督、检查、评估、指导，使国家有关职业教育的法律、法规、方针、 政策得到全面贯彻落实，保证职业教育的各项机制顺利运行。督导机构的组成除 了政府部门的人员之外，还应包括行业、企业(用人单位)、学校、教师以及社会 有关方面的代表，具有广泛的代表性，充分发挥对职业教育的社会监督和导向作 用。 改革后的职业教育综合管理组织系统如图 5-1 所示： 第二，综合运用各种调控手段，实施对职业教育的宏观调控政府对职业教育的管理往往是借助一定的手段来实现的，而不同的手段发挥作用的条件和机制是不同的。如行政手段是指国家政府通过政令、政策、条例、规则、通告、建议、规劝、警告等行政措施对职业教育活动实行调节。[37]计划手段是指国家通过五年内发展“计划”、五年以上“中长期规划”，对教育事业进行管理的手段。它具有导向性、调节性和指导作用。经济手段是通过国家和地方的教育投资、拨款方式等，调节教育的发展方向、速度和规模，使教育的发展符合教育计划和发展目标要求。[38]立法手段是指国家以法律的形式，把教育活动中的主要决定因素（如人、财、物的调配）以权限和责任、权利和义务等基本法律范畴固定下来，使其具有在全社会一个相当长的时间内一体遵行的效力，从而有效地保证教育事业发展的活动过程。[16]信息手段是指通过反映教育系统活动和运转的各种具有新内容、新知识、新技术的指令、情报、 消息和资料等影响教育运行的手段。 所以，在不同的经济体制下政府调控手段的运用也是有所区别的。随着计划经济转向市场经济，教育资源的配置方式发生变化，法律、经济、信息等手段发挥作用的空间不断扩大。行政手段和计划手段由计划经济条件下的主要手段退位为市场经济条件下的法律手段和经济手段的补充，双方地位发生置换。同时，随着社会信息化时代的来临和管理民主化趋势的发展，信息手段也开始被普遍采用。由此，形成了如图 5-2 所示的调控手段组合模式。模式说明市场经济条件下政府要综合运用各种调控手段，各类手段相互配合、相互协调与相互作用，增强政府对职业教育调控的整体效益。我国当前尤其要重视充分运用法律、经济和信息等手段调整职业教育的发展。

5.3 加大职业教育经费投入 职业教育经费是职业教育发展的物质基础，是政府对职业教育进行宏观调控的重要手段，提供职业教育经费也是政府的基本职能之一。各级各地政府

应通过多种途径和方式保证职业教育经费投入数量不断增加，投入回报率不断提高。 第一，多渠道筹集职业教育经费 首先，确保投资主渠道的经费来源。职业教育经费应该以国家财政投入为主，这是国际发展职业教育的经验，更是我国职业教育发展的现实需要。各级政府要切实根据现行法规保证用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费逐步增长。保证“城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于 20%，已经普及九年义务教育的地区不低于 30%。农村科学技术开发、技术推广的经费可适当用于农村职业培训。”[28]其次，着力推动职业教育办学多元化的进程。各级政府要认真落实《职业教育法》和《民办教育促进法》等有关规定，积极制定更多的优惠政策鼓励和吸引社会团体、企业、公民个人以致国外人士等多方面力量举办职业教育。学习青岛、宁波市等地政府将企业作为职业教育的合作伙伴，为企业与学校合作牵线搭桥、提供服务。对积极参与职业教育的企业给予各种支持和鼓励。对企业办学与教育部门办学一视同仁，企业参与职业教育资金管理，对自办职业教育的企业给予经费偿还。学习江西省等地政府对民办职业学校与公办学校同等待遇，并适当给于优惠。再次，依靠社会、集体、个人集资、捐资或设立职业教育基金。 第二，引入市场机制，改单纯拨款为财政管理方式 一是职业教育经费在国家和地方财政预算中单列，并由教育部门直接支配，实现教育财权和事权的统一。二是在职业教育的财政投入上，要采取灵活的方式。少“养人”，多办事，尽量减少用于供养人员的支出，增加支持办学条件的投入，促进职业教育院校深化改革。要根据职业院校的办学绩效情况安排经费，对于机制灵活，就业率高，市场认可的职业院校， 要加大奖励支持力度。此外，要减少货币形式投入，加大公共采购力度。对一些物质性教育资源供给，可适度减少对学校货币资金的直接供给，进一步扩大财政集中招标采购的范围，充分发挥公共财政规模采购功能，最大限度地提高财政资金的使用效益。最终，通过有效的财政手段，优化职业教育资源配置。

5.4 健全职业教育督导制度 实行教育督导制度是当今世界，特别是一些大国和经济发达的强国对教育实施科学管理的一种主要方式。这些国家把教育立法、教育督导、教育经费视为教育行政管理的三大支柱。正如著名的瑞典国际教育比较研究教授托斯廷·胡森，曾于 1986 年 11 月在北京召开的教育改革理论国际学术讨论会中指出：“不论是中央一级还是地方一级，提高管理能力是非常必要的。不止我一个人发现，在那些刚刚开始普及教育并缺乏在行政管理传统和经验的发展中国家，尤其缺乏这种管理能力。有时，这种管理能力的缺乏已经对教育改革的组织实施产生了灾难性的影响。因此，建立起中央政府教育督导的行政管理体系是必不可少的。我不止一次的发现，一些国家的教育部对于地方学校的实际情况竟然不了解，这在某些方面也许对地方学校有好处，但是，当我们希望在适当的时候达到教育改革的某一目标时问题就发生了：学校教师孤立无援，他们感到得不到足够的支持和指导。因此，最为重要的是建立起一个强调咨询作用的督导体系。”[24]目前，我国职业教育督导工作尚未步入规范化轨道，在许多方面亟待加强。 第一，加强督导组织建设 首先，需修订我国《教育督导工作暂行条例》，明确教育督导机构中职业教育督导的对象和任务。职业教育督导在督导对象上有不同于普通教育之处，即不仅要督学、督政，还要督社，即对参与职业教育的各社会组织也要进行督导。在督导任务的规定上，要突出咨询和指导作用。其次，要加强职业教育督导队伍建设。一方面，要提高我国职业教育督学的素质，注重职业教育督导的专业化。目前，世界各国在对督导人员的要求上，逐步趋向于专业化，即有学历、精通本专业知识和至少有一定年限的学校教育教学经验的人。如苏联明确规定，除学历、知识、专业、资历外，还提出从“最有威望的学校领导人、教师和其他工作者中任命。”[24]为此，我国在对职业教育督学的遴选上也应突出专业化的要求。另一方面，应赋予职业教育督学应有的权限和相应的待遇。为保证职业教育督导工作的顺利开展，要赋予职业教育督学应有的权限，使其拥有较大的发挥作用的空间。同时，由于职业教育督学肩负的责任重大，所以，工作条件和生活待遇上也应从优。 第二，努力实现督导工作的科学化、民主化和信息化 教育

督导是以教育评价为主要手段，是以教育评价为基础的。所以，职业教 育督导工作的前提就是必须制定一整套涉及职业教育督导对象工作的评价标准， 从而提高职业教育督导工作的科学性，克服主观随意性。此外，当今世界，信息 技术已渗透到人们工作、学习和生活的各个方面，也影响着各级各类教育管理。 职业教育督导工作也可充分利用信息技术开发政府、行业企业及其他社会组织的 职业教育工作评估软件，并通过政府设立的网站进行社会声誉调查、公开评估信 息，扩大督导工作的民主化程度和透明度。而且，使职业教育督导成为经常性制 度，而不是临时性的应付性措施。

5.5 加强政府宏观管理和综合协调工作力度 根据前文考察、分析和对照，不难看出政府在职业教育管理中还存在诸多薄 弱环节，如协调行业企业参与职业教育、质量保障、培育劳动力市场、发展服务 体系和维护教育公平等方面的职能还发挥得不够，并且，这些方面正不同程度地 制约着职业教育的发展。为此，各级政府在当前和今后一个时期要着力抓好这几 项工作。

5.5.1 充分调动行业企业参与职业教育的积极性 联合国教科文组织第二届国际职业教育与培训大会的报告《职业技术教育与培训：展望 21 世纪的建议》中指出：“在现代市场经济的条件下，职业技术教育的政策制定与实施都必须通过新的合作伙伴关系来实现，这种合作伙伴关系是政府、行业、企业和社会之间的伙伴关系。”[39] 所以，各级政府首先在理念上要将行业、企业视为职业教育的合作伙伴，将其纳入职业教育管理的组织协调机构并为院校与企业的合作牵线搭桥。其次，要采取一些切实可行的措施。 第一，如前所述，从县区政府做起，逐级建立地方职业教育管理委员会，积 极推动行业协会的建立和规范，明确行业企业在职业教育中的责任，促进其与职 业教育办学者全面深度合作，形成行业、企业参与职业教育办学与管理的机制。 第二，各地政府在制定国民经济和社会发展规划以及城市建设规划时，要将 职业教育基础建设与企业发展统筹安排。可借鉴德国经验将职业院校或职业教育 园区建在大型企业周围，为校企更紧密的合作提供方便。 第三，鼓励和支持职业院校开展多种形式的校企合作办学模式改革。政府通 过政策和经济手段，引导院校与行业企业合作开展“双元制”、“职教集团”、“订 单培养”、“弹性学制”等办学模式和培养模式的改革。如在实训基地建设投资上， 纠正单纯建在校园的倾向，更多地要建在管理水平高、效益好、发展前景广，且 愿意校企合作的企业，这样，才有利于实现真正的实训，而不是“校训”。

5.5.2 建立职业教育质量保障制度和监督体系 质量管理，是政府对职业教育实施宏观管理的重要内容之一，为加强这方面的工作，主要应从以下几方面入手： 第一，构建国际化的职业教育质量认证和管理制度以及全国统一的技能标 准。既有助于规范我国的劳动力市场，也使得职业教育课程和教学内容的改革有 目标可循，有利于规范教学和提高有效性，有助于国际社会认同我国职业教育的水平、质量和层次。 第二，逐步改革职业院校考试制度，完善职业资格证书制度。在考试制度上， 许多国家实行教考分离。如英国，除政府认定的大学以外，各类教育均实行教与 考分离制度。学校的成绩单、证书都无效，只有特定的考核机构颁发的证书才能 作为升上一级学校或招工就业的依据。有了这样的证书可以免试上大学，到了受 雇单位便可立即享有职务工资。在教考的关系上，政府制订政策，企业用人单位 提出要求，制订标准，考试机构根据要求制订教学大纲，根据大纲进行终期考试， 对考核合格者发给证书；学校则根据大纲进行教学，最后，送学生去接受考试。 考核是对学校人才培养水平进行检验的关键环节，目前我国教育考试制度，很难 反映出学生的真实知识和技能水平，毕业文凭也无法成为检验不同院校毕业生程 度的通用砝码。所以，应借鉴英国等发达国家经验对职业教育率先推行教考分离 制度。 第三，加强督导和评估，完善教育教学质量监控体系。政府应通过立法、资 助、评估、政策等一系列手段，实施对教育