中国的财政分权与小学义务教育
上海大学中国政府效率研究中心教授 乔宝云 浙江工商大学区域与城市经济研究所副教授 范剑勇 中国社会科学院农村发展研究所副研究员 冯兴元
摘要：主流的财政分权理论一般认为，通过“用手投票”和“用脚股票”两种机制可以提高教育、卫生、社会保障等方面的社会福利水平。本文将这一理论应用于1978年以来的财政分权改革与中国小学义务教育的案例，发现财政分权并没有增加小学义务教育的有效供给。出现这一结果的原因是，西方通行的财政分权促进社会福利水平提高的两种机制在中国并不发挥作用，尤其是人口流动障碍及其地区性差异导致地方政府行为向追求资本投资与经济增长率的方向转变，导致各地区激烈的财政竞争并相应挤占了义务教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出。本文还发现，财政分权对富裕地区与贫困地区经济增长的影响是不一样的，它推动了富裕地区的经济增长而抑制了后者。 关键词：财政分权 义务教育 一、引 言
西方主流财政分权理论认为，联邦制下的财政分权会提高社会总体福利水平，其原因主要是以下两点：第一，“用手投票”机制，即选举约束机制，通过居民选举产生的地方政府具有信息上的优势和激励来了解和满足当地公众的需求；第二，“用脚投票”机制，即不同的政府根据地方居民的偏好提供不同税收水平和公共产品菜单，居民也可以根据自己的偏好来选择不同的地方政府，从而选择相应的税收水平和公共产品组合，这一双向选择关系是通过人口流动来实现的。在上述两种机制作用下，不同地方政府之间的竞争将刺激地方政府不断主动采取措施来提高公共产品供给的效率，从而有利于社会整体福利水平的上升。 但是，与上述主流观点相反，不少研究指出地方政府间日趋激烈的竞争可能对社会总福利造成负面影响。以地区间的税收竞争为例，在财政分权体制下，如果某地区单独提高资本税税率，则将导致本地区的税基外移，并增加其他地区的税收收益。地方税收的竞争将导致所有地区竞相降低税率，最终导致过低的均衡税率，但单个地方政府在决策过程中并不考虑过低税率的外部性，因此最终的后果是所有地方的福利遭受损失和公共产品供给能力减弱。与此相似，财政竞争引起的外部性也有上述负面影响。各地方政府为吸引外部资本而竞相投入资源，改善与投资项相关的投资环境。由于同一期间内地方财政收入是给定的，增加改善投资环境的投入可能挤占了相应的教育、卫生、社会保障等方面的社会福利公共支出，这就昭示着一种替代关系，即资本与投资增长带来的经济增长可能与同期社会福利水平提高存在着此消彼长的关系。基于此，我们需要研究的是，现阶段中国这种此消彼长关系的内在机制是什么?
已有的多数关于财政分权利弊的实证研究说明，西方国家的财政分权与地区竞争有利于提高诸如教育、卫生。社会保障等公共产品的支出水平，如美国和部分发展中国家的经验都支持了这一结论。但是，在中国．West和Wong发现，财政分权导致配置在卫生和教育的公共支出减少，特别是在贫困地区，它明显恶化了当地居民的福利状况。本文将以小学义务教育为切入点，重新验证地区间的财政竞争对以小学义务教育为代表的社会福利的影响及其内在机制。
需要特别指出的是，1978年以来中国的财政分权改革过程和目标并不能归结为Tiehour意义上的俱乐部理论，不同地区的人口流动性差异导致各地方政府行为并不符合西方主流财政分权理论所预期的地方政府行为，它与财政竞争结合在一起就可能引起局部地区在教育等方面的社会福利损失。如果这一假说得到证实，则本文将对Tiebout财政分权理论的部分结论作出有益补充。同时，财政分权作为中国1978年以来整个改革体系中最为关键的一环，它对促进东部沿海地区经济增长发挥了重大的推动作用，但我们也要验证它对整体社会福利以及其他地区经济增长的影响。
本文余下部分的结构安排如下：第二部分将简单描述改革以来的中国财政分权过程和为教育筹集的预算内经费拨付、预算外资金与非政府部分经费概况；第三部分在Tiebout模型的基础上讨论中国特殊的财政分权背景可能引致的地方政府行为变异，进而产生与西方财政分权相异的结果；第四部分足以小学义务教育为例，对上一部分理论框架得出的假说进行实证检验：第五部分是主要结论。 二、改革以来的中国财政分权与教育财政体制概览 (一)中国的财政改革历程
1885年在全国范围内推广的地方财政包干制旨在提高地方政府追求财政收入的积极性，它允许省级政府在完成上缴额定的基数以后，可以占有剩余的税收收入，由此导致的一个结果是，省级政府可以通过征收更多的税收来取得剩余财政收入。1988年国务院又采取了六种中央与省级政府的收入分享方式，这一新的收入分享体系增加了地方政府的分成比例，尤其是那些对中央财政贡献大的富裕地区的分享比例。同时，中央政府规定1988年以后地方政府完全可以控制本地区的财政可支配支出范围，而此前地方政府对财政支出几乎没有多少控制力。1994年是中国财政体制史上的一个分水岭，为了扭转包干体制制造成的过度分权和提高中央预算在总预算中的比例，当年实行了分税制改革，明确划分不同层级政府的财政资源，并实施以下分享办法：第一，增值税和消费税作为主要收入来源，用统一的分税制度取代以前固定上缴的办法，增值税的25％属于地方政府、75％属于中央政府，下一年增加部分的30％留归地方政府所有；第二，中央企业主要是国有大型企业的所得税属于中央预算，其他企业的所得税属于地方预算；第三，低收入项目如个人所得税、一些财产税等属于地方预算。 上述财政体制改革显著改变了原有中央、地方政府与非政府部门问财政等资源的配置关系。根据统计，更多的资源由政府部门流向非政府部门，预算收入在GDP中所占份额由1985年的22．4％下降到2002年的18％，总预算支出在GDP中所占份额由1885年的22．4％下降到2002年的21%。同时，地方政府占有和
分享的比命名越来越高，地方政府的预算支出在总的政府预算支出中所占比例由1985年的60．3%持续上升直至1998年的最高点72.9％，此后仅小幅度下降，2002年仍达到69．5％。从各省的横向比较看，财政分权的一个显著后果是各省份间的财政收入不平衡状况加剧，尤其是一些贫困省份，它们的微薄财政收入甚至难于维持最基本的公共产品供给，如许多省份的义务教育是靠中央政府的教育专项转移支付才得以为继的。
尽管财政分权改革增加了地方政府的可支配资源和操作的自由度，但总体上还是在中央与上级政府委任制基本框架内的，因此，与西方国家建立在选举基础上的财政分权有本质的区别。 (二)义务教育财政体制沿革
从1949年到20世纪80年代中期，政府一直是基础教育公共产品的惟一供给者，中央政府提供基础教育服务的财政支出，而地方政府实际上是代理中央政府来完成教育公共服务的供给。但是随着财政分权等改革的渐次推进，这种情况在1985年开始发生了根本性变化。当年颁布的《中国教育改革和发展纲要》及随后通过的《义务教育法》规定，中央政府具有全面制订教育政策和综合规划的地位，省级政府负责全面制定基础教育发展规划，并且协调各县级政府之间的教育事业性经费支出，而实施义务教育的责任，城市落在市区一级政府，农村则落在县级政府，这种基础教育的管理体制可以概括为“地方政府负责，分级管理、以县为主”。需要补充的是，乡镇政府也有责任履行基础教育义务，但由于乡与县政府间责任的模糊导致了很多地方乡镇政府变成了当地学校教师工资和学校其他费用的资金提供者。2001年这种状况开始得到改变，当年国务院颁布法令，规定农村基础教育的财政支出重心从乡级政府提升到县级政府。
另外，关于多元化的教育筹资体制演变，根据义务教育法，1985年中国教育开始实施以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，即辅之以征收用于教育的税(费)、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、设立教育基金等等的多渠道筹措教育经费的新路子。90年代以来，这一教育财政制度逐步确立与完善。2002年，各类教育费附加占当年总教育经费投入的4．3%，社会组织和个人办学经费、社会捐赠合计占5．47％，而学杂费占到16．84%。
在上述教育财权与事权基本框架下，在总教育经费支出中，尽管预算内财政拨款仍占主要地位，但已呈逐年下降趋势，从1980年的77．79％下降到2002年的56．83％(表1)。而社会捐赠、个人办学经费与社会组织和其他经费在2002年已接近总教育经费的20％(表2)。从绝对数量上看，预算内财政拨款每年都有一定的增长，但从表1中还可以看出，预算内拨款占总财政支出的比重从1980年到1995年间一直稳定增长，1995年以后却略有下降，徘徊不前。从预算内拨款占GDP的比重看，改革以来一直低于4％，但早在1988年《中共中央关于教育体制改革的决定》中就设定了2000年教育财政性经费占我国GDP的比例为4％的目标。从国际比较看，中国的教育财政拨款比重远远低于世界平均水平。因此，总体上我国对教育的供给是不够的。
资料来源：历年《中国统计年鉴》，中国统计出版社。
资料来源：历年《中国统计年鉴》，中国统计出版社。
上述是从教育经费的总体投入来判断政府对公共教育支持力度不够。我们还可以从教育经费在各级学校之间的划分进一步举证政府对中小学义务教育的经费投入比较欠缺，主要体现在高等教育投入比例过高，而初等教育经费短缺的问题较为严重。如在全国预算内教育经费支出中，高等学校所占份额在1996年时是20．45％，2002年上升到24．24％。而同期小学所占份额几乎维持不变，从33．01％上升到33．63％。另据世界银行的教育统计数据，中国在2000年时初等教育生均经费与人均GDP的比值是6．1，中等教育该比值是12．1，而高等教育该比值高达85．8，与世界平均水平相比，这一比例十分不合理。
另据王蓉发现，小学和初中的生均事业性经费支出的地区差异值高于人均财政支出的地区差异值，这意味着在财力落后的地区，政府对教育经费投入的努力程度低于经济较发达地区。这一观点在本文计量部分将得到证实。